【摘　要】本文基于风险分析理论，以危害大小和公众关联疏密为指标，建立食品安全风险沟通机制框架，划分出危机型、警惕型、引导型、预防型四种食品安全风险沟通类型。围绕具体的突发食品安全事件个案，深入分析不同类型食品安全风险沟通的特征和策略，并提出打基础、强基层、建机制等政策建议。

【关键词】食品安全：突发事件；风险沟通类型和策略

“民以食为天，食以安为先”，食品安全是关系我国改革发展稳定大局的重要民生问题和社会问题。近年来，我国接连发生突发食品安全事件，引起社会高度关注，给政府监管工作提出严峻挑战。在现代社会，安全问题的本质是风险。理想的食品安全监管体系，应当是建立在风险分析基础上的预防性体系。实践中，许多发达国家已建立起较为成熟的食品安全风险分析框架。

一、食品安全风险沟通的概念和本质

根据权威定义，食品安全风险分析框架由风险评估、风险管理和风险沟通三部分组成。风险评估是指食物中生物、化学、物理等危害对人体健康产生的已知或潜在不良作用的可能性评价，这是一项由科学家独立完成的活动，其任务是发现各种危害因素对健康不良作用的性质和最大安全暴露量。风险管理是政府监管部门根据特定经济社会发展状况和风险分析结果决定可接受的风险水平，包括制定和实施法规、标准并采取监管措施。不论是专家风险评估的结果抑或政府风险管理的决策，都要让不同利益相关方知晓，这一过程就是风险沟通，科学家、政府、媒体、企业和公众都参与其中。

现实中的食品安全风险只能无限接近于零，而无法彻底消减。人们对同等程度风险的感知不尽相同，有时反应过度，有时冷漠忽视。风险沟通有助于全社会掌握食品安全知识，揭示食品安全事件的真相，从而有效协调各利益相关方诉求。这其中，科学家、政府和媒体与公众的有效沟通可以产生尤为积极的作用，包括促进公众准确理解食品安全风险的特征、作出知情选择以及支持政府管理措施。同时通过科学、民主和透明的沟通，各利益相关方提出的观点和依据能够提高风险管理决策水平。

我国从2000年前后开展食品安全风险监测工作，与发达国家相比起步较晚。目前，政府在突发食品安全事件应急处置中被动投人大量人力物力，风险源头治理还有待加强。公众则在经历了数次食品安全事件后成为“惊弓之鸟”，加之一些媒体的夸大报道，已经较难理性看待食品安全风险。上述情况都不利于提高食品安全保障水平，亟待改变。本文提出的核心命题是：如何准确划分食品安全风险沟通类型，进而提升突发食品安全事件风险沟通有效性。

二、食品安全风险沟通类型划分

理论界对风险沟通已有诸多讨论，归纳起来有三大学科视角。

（一）认知心理学视角。桑斯坦（C.Sustain）认为，较之于矿难等风险，公众对于感同身受、很可能切实发生在自己身上的食品安全事件会有更强烈的认知。因此，当公众看到问题食品报道时，通常不会思考事件发生的先验概率，而是在信息刺激下冲动地高估风险，进而认为大部分食品都不安全。菲含奥夫（B.Fischhoff）总结了影响利益相关方风险态度的三类因素。一是风险事件的特征，即普通民众是否容易遭遇到；二是受众特征，即个体的人格特征或认知偏差；三是以上两类因素相交互产生的作用。

（二）管理学视角。萨德曼（P.Sandman）提出了著名的“危险性＝危害+情绪愤怒”理论。他认为公众对某种风险的接受程度在相当程度上取决于气愤程度。风险包括两方面：一种是物理性和有形的，另一种是精神性和被建构的。萨德曼据此划分出风险沟通的四种类型，他建议政府和专家可以根据风险性质和公众气愤程度采用不同沟通策略，该思路的特点是区分技术因素与认知因素。雷斯（W.Leiss）回顾了全球食品安全风险沟通发展历程，归纳出从“单向告知”到“共同参与”的特征，即食品安全风险沟通应当由单纯的专家主导和直传说教逐步向各利益相关方共同参与转变。

（三）传播学视角。米顿（Midden）等认为，风险沟通的信任度取决于人们对信息质量的判断、信息来源渠道以及机构组织结构。信息可信度很大程度上是由公众对风险沟通者的信任程度和信心决定的。也有学者围绕欧洲疯牛病、美国沙门氏菌感染等食品安全事件个案，具体分析了风险沟通的原则和技巧。

上述研究为我们提供了观点和方法论启示。食品安全风险沟通的目的是让公众准确认知食品风险状况，采取有针对性的防控措施。既有理论告诉我们，影响风险沟通有效性的因素包括：风险的严重程度和公众对风险的关注程度两个方面。前者由危害决定，也就是食品本身具有的对健康可能产生不良作用的生物性、化学性或物理性因素。这种危害可以是有意加入的、无意被污染的或者自然存在的。后者则与公众关联的紧密度相关，即特定种类食品安全风险对不特定个体带来损失的可能性。由此可见，公众对食品安全风险的认知并非一成不变，而是在危害大小和关联疏密这两种因素的共同作用下形成的。

据此，可以提出食品安全风险沟通机制框架：以风险分析理论为基础，根据危害大小和公众关联疏密两个指标，对食品安全风险沟通进行分类，梳理出危机型、警惕型、引导型、预防型四种食品安全风险沟通类型，进而探讨不同类型风险沟通的策略。这一思路能够有针对性地了解公众需求、明确沟通目标以及发布沟通重点信息。

三、不同食品安全风险沟通策略应用分析

本文以比较分析和焦点案例为主要研究方法，探讨不同突发食品安全事件风险沟通的特征和策略。由于预防型沟通的危害轻微且与公众关联松散，风险程度整体偏低，因此本文主要关注前三种类型。

（一）危机型沟通：以“瘦肉精事件”为例。2010年“瘦肉精事件”是一起特别重大食品安全事件，其系统性风险使不特定多数消费者都可能遭受严重危害，是容易引发社会不稳定的危机事件。与之相似的还有2008年“三鹿婴幼儿奶粉事件”。确定此类事件的危害程度并不复杂，但由于涉及众多消费者，因此风险沟通工作的首要任务是帮助人们克服恐惧和缓解痛苦情绪。政府应采取主动、透明、一致的信息公开，从而成功渡过危机。

危机型风险沟通通常包括三个方面。一是客观公布事件危害程度。事件发生后，监管部门应公布前期食品安全风险评估相关结果，配合食品安全监督执法措施开展，以稳定公众情绪。例如瘦肉精是生猪养殖中易被非法使用的添加剂，有关瘦肉精性状和危害的研究已有长期积累，这些信息应适当公开。二是针对公众风险认知情况开展交流。注重传递三类信息。一是客观性信息，一般突发食品安全事件处置程序包括从“怀疑”到“初步认定”再到“确认并查处”三个阶段，应及时公布调查处置客观事实；二是纠偏性信息，政府可召开新闻发布会澄清猜测和谣传，回击不实传言以稳定社会情绪；二是解释性信息，食品安全技术具有一定专业性，考虑到公众在风险沟通中可能出现的误解，政府要及时邀请专家用通俗易懂的话语回应媒体关切。比如，在该事件中，就需要解释国内外生猪养殖中瘦肉精添加允许值的差异。三是注重风险沟通的一致性。突发食品安全事件多涉及“从农田到餐桌”的整个食物链条。比如，“瘦肉精事件”就牵涉食品药品临管、农业畜牧、卫生计生、公安等部门。必须加强各部门协作配合，避免风险沟通“碎片化”，尤其要杜绝因专家众多且观点不一致导致信息混乱的局面。

（二）警惕型沟通：以蘑菇食物中毒为例。误食野外采摘的蘑菇可能导致食物中毒，属于典型的食源性疾病，在世界各国都存在。野外采摘蘑菇的群体较小，一旦发生危害极大，通常表现为个体性和离散型严重危害，难以产生系统性风险。与之相类似的还有河豚鱼食物中毒，生吃水产品引发寄生虫病等。统计表明，此类问题呈现季节性特征，通常与消费者个体行为相关。普通消费者往往认为此类风险与日常消费行为存在差距，采取漠视态度，对预警信息不敏感。由于政府风险沟通采用自上而下的方式，消费者处于被动地位，很难被调动起兴趣。而此类风险危害程度高，单纯依靠政府监管防范风险效果不佳。因此，需要激发消费者对特定食品安全风险的自我保护意识和水平，通过行业、媒体、科学界等多种渠道引发公众关注。

此类风险沟通工作的重点是提高消费者对特定种类食品的警惕，通过各种方式告知其可能造成的严重后果。具体措施包括：一方面充分争取媒体配合。采用多种方式报道此类新闻事件，吸引社会关注并扭转消费者的冷漠态度，让人们从内心认识到风险就在身边。例如，2014年6月至7月，湖南省接连发生10起蘑菇中毒事件，造成6人死亡，媒体对这些事件的报道对消费者形成一定感官冲击，起到积极引导作用。另一方面建立预警信息发布机制。预警工作常态化之后，可以增加消费者沟通渠道和信息查找渠道，增加消费者获知信息的概率。国家食品安全风险监测机构定期发布各地食物中毒的病例数、成因、类型和危害，有必要通过多元渠道更好地传播这些信息。

（三）引导型沟通：以地沟油事件为例。基于独特的饮食习惯和历史文化传统，地沟油问题在东亚如日本、韩国、中国大陆以及我国台湾地区普遍存在。食用油脂与日常餐饮关联紧密，普通消费者很难避免。由于地沟油容易成为行业“潜规则”，根除此类问题监管成本极高，媒体渲染则进一步引发了消费者关注甚至愤怒。然而地沟油的实际危害目前还难以明确，监管实践中已多次出现地沟油符合国家食用油脂标准的案例。由于取证和定性困难，刑事司法政策也不得不将过去的结果犯改为行为犯。

此类事件的典型特征是危害程度难以确定的食品安全风险却引发消费者全社会高度关注，做好这类风险沟通的关键在于引导各利益相关方参与到风险防范过程中。重点包括如下环节：一是前期引导。建立畅通的常态化沟通渠道，提升政府与消费者互信水平。尤其应定期公布基础调查研究结果，通过提前介入让人们准确认识此类风险危害程度，降低公众反感情绪。二是中期处置。监管部门应及时、客观、准确地公布调查处理进展，涉事企业则要主动承担社会责任，重点是做好相关食品安全风险危害程度解释工作。同时收集整理媒体和公众对事件的看法，投诉和疑问，通过网络等新媒体发布公众咨询指南。例如，对于消费者最关心的地沟油的危害、产业链规模、辨别方法等知识，都需要有针对性地进行交流。三是后期恢复。由行业协会和科研机构协助做好后续沟通工作，平息事件对产业的冲击，尽可能减少经济损失和社会负面影响。事实上在多起地沟油大案曝光后，一些企业和社会组织就从开拓市场角度加大宣传力度，引导消费者从正规渠道购买品牌食用油脂，在一定程度上防止地沟油回流餐桌。

四、启示和建议

在上述分析基础上，本文从基础工作、基层监管和长效机制三个方面，提出如下政策建议。

（一）打基础：开展食品安全风险分类研究和知识科普工作。消费者是食品安全的最后“守门员”，必须加大食品安全风险知识科普力度。一是各监管部门根据职责分工开展食品安全风险（包括食品、食用农产品、食品包装、饮用水）评估、监测和分析等基础研究，注意整合各部门人才、技术和设备，科学划分食品安全风险类型。二是在科学研究基础上提高消费者食品安全风险科学认知水平。既包括广泛普及食品安全基本知识，也包括宣传食品安全相关法律政策，还包括食品安全标准制定修订、食品抽检结果发布的答疑解惑。除发挥科研院所专家的主体作用外，还要注重引入第三方社会组织力量，为公众参与创造条件与平台。三是注重食品安全知识科普的实效。实现食品安全知识科普进学校、进社区、进农村、进工矿，强化食品生产经营者的尚德守法意识，真正在全社会形成对食品安全违法犯罪行为的“零容忍”氛围。

（二）强基层：科学界定食品安全风险的重点区域、环节和人群。夯实基层食品安全风险沟通工作，防止食品安全问题在第一线失守。一是界定重点风险品种。例如，号召中小学生自觉抵制学校周边的“五毛钱”食品，又如引导家庭主妇选购正规农贸市场和大型超市的农副产品。二是界定脆弱风险群体。在低收入者、流动人口中加大食品安全知识普及力度，继续推进完善社会救助保障标准与物价上涨的联动机制。三是界定关键风险区域。“城中村”，城乡结合部、建筑工地、偏远山村是食品安全违法犯罪易发多发地带，必须充分调动监管执法资源，严格规范上述地区食品小作坊、小摊贩、小餐饮的生产经营行为。

（三）建机制：根据突发食品安全事件特点分类做好风险沟通工作。要充分发挥风险沟通的作用，必须建立健全突发食品安全事件风险沟通长效机制。一是建立规范体系，制定食品安全风险沟通操作手册。区分食品安全风险沟通的类型和影响因素，明确工作参与方权责、关键点、任务和程序。二是协调部门联动，保持食品安全风险沟通内容一致性和完整性。发挥各级政府食品安全委员会办公室的综合协调作用，常态下各监管部门根据职责分工做好风险沟通准备工作，突发食品安全事件处置过程中统一信息发布口径。三是拓展信息渠道，实现食品安全风险精准沟通。当前公众信息来源和诉求表达渠道多样多元，通过对互联网、社交媒体、手机终端等新媒体开展信息收集和分析，可以准确掌握公众对食品安全事件的认知情况，进而在舆论形成早期给予及时引导和提供政策建议。四是做好保障工作强化食品安全风险沟通基础。包括制定专门的应急预案，实现信息发布机构专业化以防范社会恐慌，适时建立信息追踪和服务体系。

作者简介：

胡颖廉，管理学博士，国家行政学院副教授、清华大学中国应急管理研究基地兼职研究员。

本文转载自《中国应急管理》