摘 要：目前我国突发事件风险管理还处于初级阶段，对于事故灾难类突发事件风险管理的研究，大多集中在技术视角下的企业主体层面，缺乏从公共管理视角开展风险管理研究。本文基于事故灾难风险管理的特点，以“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故为例，分析我国事故灾难风险管理存在的问题，提出确定我国政府、企业风险管理的任务，建立风险沟通和协调机制，明确事故灾难风险管理的流程，发挥应急预案体系的整体作用，构建我国事故灾难类突发事件风险管理体系。
关键词：事故灾难；风险管理；突发事件
风险管理是突发事件预防工作的核心，也是各级政府和有关部门获得准确预警信息的重要途径。我国突发事件风险管理还处于初级阶段，尤其是对于事故灾难类突发事件的风险管理研究，大多集中在技术视角下的企业主体层面，如有学者从煤矿、建筑、化工等企业主体角度提出适用于工业企业的风险管理模式，开展事故可能性、事故预测模型、预警、风险值等方面的技术研究。然而，从公共管理视角进行的风险管理研究在我国还很欠缺。因此，在公共管理视角下，针对事故灾难类突发事件的特点进行风险管理研究，建立和完善事故灾难类突发事件风险管理体系，对预防、减少和消除突发事件具有一定的紧迫性和现实意义。
一、事故灾难风险管理的特殊性
风险管理一般是指识别、评估和判断风险，并进行决策、采取行动以减少后果以及监控反馈的全部过程。风险评估是风险管理的重要内容和关键环节，是开展有效的灾害预防、应急准备、应急救援等活动的科学依据，也是应急能力建设及评估的重要基础。
事故灾难类突发事件风险管理包括识别和分析与工作相关的安全和健康的危险源；评估危险源导致的各种风险尤其是对周围环境的影响；提出控制和减少风险的措施；将所有评估风险通知到所有可能受影响的人群等。相对于其他类突发事件，它有自己的特殊性。
一是风险管理责任主体具有特殊性。事故灾难类突发事件风险管理涉及企业和政府两大责任主体，这有别于其他种类尤其是自然灾害突发事件风险管理。由于危险源往往存在于企业生产、经营和使用过程中，故而风险管理责任主体在企业，监管责任主体在政府。
二是风险源（危险源）排查工作性质特殊。自然灾害的危险源被称为致灾因子，危险源较容易确定，比如暴雨、台风、地震等，较为复杂的情况则是几种风险源叠加或交替出现，如2011年日本发生的地震、海啸和核泄漏事件。这些致灾因子往往被称为天灾，很难避免。而事故灾难的危险源一般存在于企业的生产、使用、经营过程中，被叫做人祸，比如烟花爆竹爆炸、危化品爆炸等，可以避免或者减轻。另外，因为危险源种类众多、繁杂且不易识别，所以我国各级安全监督管理部门把事故灾难类风险源排查的监督管理作为首要工作，可看出危险源排查本身就是风险管理的重点。
三是风险管理重点在于危险源对周边环境的影响评估。事故灾难风险管理的重点不仅是危险源排查，更在于危险源对周边环境的影响评估。例如某化工厂一旦发生危化品爆炸，会对周边人口、空气、环境、住宅楼等产生各种影响，化工厂应当意识到这种影响并进行影响评估。危险源对环境的影响评估意义重大，是事故灾难类突发事件风险管理的重点。
二、我国事故灾难类突发事件风险管理问题反思
（一）“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特大事故案例分析
据《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》（以下称《调查报告》）显示，2013年11月22日10时25分，位于山东省青岛经济技术开发区的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。这次事故可反思的内容很多，从风险管理角度可总结出以下教训。
1.中石化缺乏输油管道对周边环境的影响评估。中石化应当在铺设输油管道后定期进行输油管道对周边环境如市政管网、学校、幼儿园等的影响评估，并提出有效的风险防控措施。但是，据《调查报告》，事故发生地段规划建设混乱，事故发生区域危险化学品企业、油气管道与居民区、学校等近距离或交叉布置，造成严重安全隐患。造成此次事故的直接原因是输油管道与排水暗渠交汇处管道腐蚀减薄、管道破裂、原油泄漏，流入排水暗渠及反冲到路面。原油泄漏后，现场处置人员采用液压破碎锤在暗渠盖板上打孔破碎，产生撞击火花，引发暗渠内油气爆炸。从该调查报告可看出，中石化在铺设输油管道后，忽略了输油管道对周边环境如排水暗渠、周边小区等的影响评估，隐患排查不彻底。
2.未能依据输油管道对周边环境的影响评估情况，建立政企风险沟通、协调机制。《调查报告》指出，发生此次特大事故的间接原因之一是青岛市及开发区管委会相关部门对事故风险研判失误，导致应急响应不力。此次事故从漏油到爆燃的7个小时内，中石化一直对漏油事件进行处置，相关政府部门也派人到场，但因为中石化缺乏输油管道对周边环境影响的评估信息，《安全生产法》等法律法规也没有规定预防和应对事故的企地风险协调处置机制，导致事故发生时，开发区管委会对原油泄漏的发展趋势研判失误，与中石化共同协调处置不当，未能及时协调资源进行人员疏散和警戒等。
3.应急预案未能发挥应有作用。据《调查报告》显示，青岛站、潍坊输油处、中石化管道分公司对泄漏原油数量未按应急预案要求进行研判，对事故风险评估出现严重错误，没有及时下达启动应急预案的指令。从该报告内容可看出，应急预案作为重要的风险管理工具，虽然已经编制预案并形成体系，但是没有发挥应有作用。
（二）我国事故灾难类突发事件风险管理存在的问题
通过总结“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故的教训可以看出，目前我国事故灾难风险管理存在以下主要问题。
1.企业缺乏危险源对周边环境的影响评估。在我国事故灾难类风险管理实践中，往往重视危险源导致事故的严重性、可能性，而忽视危险源对周边环境可能造成的影响，也缺乏安全事故导致的次生、衍生灾害的预防和处置。各级政府监督管理部门的风险管理工作重点也大多集中在企业围墙内的事故隐患排查上。以山东省某市《生产安全事故隐患排查治理办法》为例，该办法对各生产经营单位的隐患排查的规定很细，但是缺乏风险隐患对周边环境影响评估的具体规定。
2.缺乏政企风险协调和沟通机制。目前我国事故灾难风险管理往往集中在企业内部，尤以煤矿的风险隐患排查为典型。煤矿作为高风险行业，虽然还没有形成系统的风险管理流程，但很早就开始进行危险源排查、识别和登记工作。然而，煤矿企业对超出其内部处置能力的危险源识别不充分，也没有提出相应的防控措施。究其原因，对超出企业内部处置能力的安全生产事故风险评估和风险防控，仅凭企业一己之力不可能完成，需要政企就各种风险进行沟通和协调来实现，而我国恰恰缺乏这种政企之间的风险沟通和协调机制。
3.政企预案未能有效联动，未能发挥应急预案体系整体作用。应急预案作为重要的风险管理工具，虽然我国事故灾难类应急预案已经编制，预案体系已经形成，但是没有起到应有作用。原因在于单项预案风险评估不充分，可操作性不强；政府、企业预案未能有效联动：突发事件发生时，未能依据预警级别和响应级别，分别在横向的并列关系和纵向的层级关系上来启动相应级别和类别的应急预案。
综上所述，青岛“11·22”爆炸事故暴露出了我国事故灾难风险管理的许多问题。要解决以上问题，可借鉴欧盟事故灾难风险管理的做法，构建适合我国的事故灾难类突发事件风险管理体系。
三、欧盟事故灾难风险管理做法与经验
欧盟的事故灾难风险管理比较成熟，已颁布了一系列的法令。1996年欧盟理事会修订了《关于防止危险物质重大事故危害的指令（96/82/EC）》（简称赛维索指令），提出了工业事故风险评价方法，1999年该指令在法国等国家的风险管理系统中开始实行。2006年欧盟议会和欧盟理事会通过了欧盟化学品管理新法，即《关于化学品注册、评估、许可和限制法规》（简称REACH），将化学品风险的安全管理责任放在产业界。
（一）欧盟事故灾难风险管理的主体与任务
欧盟事故灾难风险管理的首要责任主体是企业，其在明确企业风险管理任务的基础上，确定政府的任务。
1.企业的任务。欧盟分别对企业负责人和企业雇员两个主体明确了任务。其中，企业负责人的风险管理任务有：（1）应采用某种风险评估方法进行风险评估，确保风险评估结果适用于所有的工作任务，并且实用管用；应定期召开会议就风险评估内容进行沟通；（2）应采取风险控制措施；（3）应负责组织开展风险登记和记录工作；（4）要将风险本质、风险控制措施及其安全工作规程等内容通知到各个利益相关者。企业雇员的风险管理任务有：（1）应知晓在工作时可能受到的伤害；（2）应遵守各项风险处置措施，严格遵守各项工作安全措施；（3）对遇到的以下情况负有告知企业负责人的义务：各种减少风险的方法；在生产作业或者风险控制措施中遇到的任何缺陷。
2.政府的任务。政府的任务有：（1）政府负有确定企业风险评估的各项指标，并依据各项指标对评估内容进行审核并通过的任务。同时，政府要对风险评估内容进行定期复审并督促修订；（2）政府应当根据风险等级和企业提出的各项风险控制措施，明确各主体职责，进行主体之间的沟通和协调。
（二）欧盟事故灾难风险管理的流程
欧盟风险管理流程主要包括风险管理准备、风险评估、执行与复审和风险记录存档。
1.风险管理准备。首先，成立风险管理小组。风险管理小组要确定负责人、小组成员、工作流程、职能和工作内容等，并以此来建立风险管理的目标和边界。其次，收集相关信息。风险管理小组应从以下两方面进行信息收集，一是收集与风险管理范围有关的信息，如企业规划和工作流程；二是应当收集在风险管理过程中的信息，如正在使用的工具、机器和化学品清单、过去的事故记录、安全工作流程和工人医学记录等。
2.风险评估。风险评估是风险管理流程中的重要环节，是指通过多种手段识别出危险源，对风险的可能性和可能产生的后果进行综合分析，确定风险水平，从而采取相应的应对措施。风险管理小组负责人应先将工作区域分成几大评估区域，为每一评估区域成立风险评估小组。由各风险评估小组进行以下风险评估工作。首先，风险识别。事故灾难风险识别也就是危险源排查工作。风险评估小组要在物理、化学、力学、电学、生物等领域分别排查和识别出企业危险源。其次，风险分析。德国的风险分析方法比较成熟，主要根据“发生可能性×后果严重性”的做法来确定危险源产生的风险大小。最后，风险控制。根据不同的风险等级，列出所有可能的风险控制措施，提出有效措施并明确专人去执行。
3.执行与复审。根据欧盟做法，风险评估结果首先要获得政府相关部门认可并接受监督，并由政府相关部门将风险评估内容如危险源、安全工作规程、减少或者消除风险的方式等分别通知到各利益相关者。企业应当执行各项风险控制措施，并且确保该措施是可用的、有效的、可受监督和执行的。另外，政府相关部门要进行定期监督和审查，确保风险控制措施的可执行性和有效性。
4.风险记录存档。企业要负责保存风险评估记录，一般以三年为限。
（三）欧盟事故灾难风险管理的重点
欧盟非常重视企业危险源对周边环境的影响评估，这也是欧盟事故灾难风险管理的重点。为此，欧盟提出了企业对周边环境影响分析的系统流程，见图1.
我们对该系统流程图可做如下解析：企业应在不同领域下分别识别并分析危险源对周边各目标的影响。其中，领域是指关键设施、生态社会、经济、环境等；目标是指在不同领域下的各种周边环境情况。例如，企业在环境领域下进行危险源对周边目标的影响分析中，周边“目标”一般包括有毒物质堆放场、废弃物处理场、核电站、地下仓库、油库、港口等，它们可能会产生次生灾害，往往关系到人们的健康和生命，对环境影响巨大。
另外，根据该流程，危险源对周围环境的影响主要通过以下几方面予以防控。一是对危险源进行排查并防控，这在欧盟做法中称为“初始事件阻止”；二是进行“流动阻止”，一般可以理解为：如危险源已经导致某事故的话，要防止该事故进一步对周边目标产生影响，从而阻止次生事件的发生。另外，要对周边环境（目标）进行保护。
四、借鉴欧盟做法，构建我国事故灾难类突发事件风险管理体系
针对构建我国事故灾难类突发事件风险管理体系，欧盟事故灾难风险管理做法提供了理论基础，我国事故灾难风险管理的特点和问题提供了实践土壤。
（一）明确我国事故灾难风险管理主体，建立风险协调和沟通机制
我国可借鉴欧盟做法，明确企业为风险管理责任主体，地方政府为风险监管和协调主体。通过立法等手段建立风险沟通协调机制，企业对其形成的风险管理内容负责，政府对企业所报告的风险管理内容负监管、协调和沟通责任。
就企业而言，要进一步强化企业负责人（法定代表人）的风险管理责任。企业负责人应负责组织风险评估工作，提出并采取风险控制措施，组织进行风险登记和风险沟通。另外，企业要明确员工的风险管理职责：一是通过培训等方式，让企业员工能够明白自己工作中可能遇到的风险和受到的伤害，并且应当严格遵守各项工作安全措施；二是对于在风险防控工作中遇到的缺陷，减少风险的方法等，企业员工负有根据既定制度告知企业相关负责人的义务。
就政府主体而言，根据《中华人民共和国突发事件应对法》，我国应急管理适用属地管理原则，建议明确县级负有安全生产监督管理职责的部门为事故灾难风险管理监管主体，县级监督管理部门所在地政府为风险管理协调主体。先由县级负有安全生产监督管理职责的部门派人参加风险评估小组并督促企业完成风险评估报告，再由该部门负责审核通过后报本级政府，并定期复审、督促修订。县级监督管理部门所在地政府根据风险评估报告承担相关的协调责任，明确与之相关的风险管理各主体职责并予以协调，如企业提出的风险控制措施超出了本级政府的协调能力，可以上报上一级政府及其部门继续予以协调。同时，县级负有安全生产监督管理职责的部门对各风险利益相关者应当负有风险沟通的义务。
（二）理顺我国事故灾难类突发事件风险管理的流程
为了理顺我国事故灾难类突发事件风险管理的流程，可以借鉴欧盟做法与经验，最终形成以下流程。
1.风险管理准备。事故灾难风险管理准备首要是成立风险评估小组。风险评估小组成员应当由企业人员和政府相关人员组成。风险评估小组组长应为企业的主要领导人。由于应急预案编制与管理是我国应急管理的重点，故建议可将企业应急预案编制小组并入风险评估小组。要确定风险评估小组职能：明晰风险管理工作流程；分别确定管理流程中的企业责任和政府责任。
2.风险识别。目前我国事故灾难风险管理的风险识别工作相对比较成熟。根据我国相关法律法规，企业是风险识别的主体。企业可借鉴欧盟的做法，结合我国事故灾难风险管理实际，负责以下工作。一是排查识别危险源。根据事先所确定的企业危险源清单（物理、化学、力学、电学、生物等），查找所有可能的危险源，确定危险源及其可能的影响范围；二是分析危险源产生的原因，可能导致的结果及其对周边环境的影响。
3.风险分析。我国事故灾难风险管理可借鉴德国风险分析的理论方法，利用“发生可能性×后果严重性”分析某种危险源的风险水平。由于企业熟悉自己的危险源和生产经营特点，风险分析应当由企业完成。风险分析更侧重技术层面分析，再加之各个企业特点和危险源的不同，在此不作为重点探讨。
4.风险处置。风险处置也是风险控制，具体到事故灾难风险管理中，是危险源隐患治理。我国政府对企业的风险处置情况进行监督管理，已经有了一些切实有效的监督管理办法。比如，实行事故隐患排查治理报告制、事故隐患整改承诺制、公示制等。我国企业可以以前期风险识别和分析得到的风险等级为依据，与政府进行风险沟通后，提出具体、实用的风险处置措施。
5.风险沟通。在我国事故灾难风险管理中，企业、政府都应负有风险沟通的任务。企业应当将风险评估结果、处置措施、利益相关者等风险管理信息报给负有安全生产监督管理职责的部门和有关行业主管部门，再由其通知利益相关者。
（三）明确我国事故灾难类突发事件风险管理重点
我国事故灾难类突发事件风险管理重点是危险源对周边环境的影响评估。如果危险源相同，但由于周边环境不同，风险等级必然不同，发生事故后所造成的损失也不同。比如，一个炸药库肯定是危险的，如果将这个炸药库建在荒无人烟的地方，一旦爆炸，不会危及到人的生命和财产安全，那么这个炸药库是相对安全的，风险等级较低。相反，如果炸药库设在市区或周围有重要设施的地方，则风险等级高。目前我国企业十分缺乏对超出企业内部处置能力的危险源的影响评估，各相关政府部门也缺乏对此种影响评估的监督管理，更欠缺针对某一危险源与相关部门的协调和沟通。
因此，我国企业应当进行危险源对周边环境的影响评估，识别出次生灾害区域及风险等级，其具体的评估流程如下。一是确定危险源并明确危险源的自身特点。二是根据危险源的自身特点，确定评估领域范围，如生态、能源、经济等领域。三是在每种领域范围内，找到该种危险源对周边环境的影响。四是提出采取防控危险源隐患及其对周边环境的影响等风险控制措施。企业应将超出其内部处置能力的危险源影响区域评估以书面形式提交政府安全监督管理部门，由其根据企业提交的排查结果报本级政府，由本级政府与其他相关部门如市政等进行沟通、协调，共同形成危险源环境影响评估报告。
（四）发挥应急预案体系整体作用，实现政企预案有效联动
在单项预案（含企业预案和政府预案）编制和评审中，应重点开展以下几方面工作。一是为增强预案的科学性、针对性，要根据企业预案和政府预案的不同特点，分别规定风险评估的流程、内容、重点；二是要规定启动其他类别和级别预案的条件、内容，明确本预案在预案体系中的位置以及作用。
另外，建立事故灾难应急预案体系启动机制，实现政府和企业预案有效联动。该机制可遵循由生产经营单位到政府，由微观现场处置到宏观政府组织协调，预案体系全面、无缝隙启动的思路。其中，企业现场处置方案负责规定预警级别和响应级别，突发事件一旦发生，确定是否启动企业专项预案和综合预案。如启动企业综合预案后，相关政府部门就应根据生产经营单位综合预案的响应级别，启动不同级别和类别的政府预案，最终实现预案体系全面启动。
作者简介：
崔维，山东行政学院科研处主任科员。刘士竹，山东行政学院公共管理教研部主任、教授。
本文转载自《中国应急管理》
