摘要：PX类项目群体性事件频发，暴露出项目决策、实施和监管等方面存在不足，根源在于经济社会转型期的制度存在着结构性缺陷。本文分析了PX类项目群体性事件的形成机理和成因，从规范项目决策实施、规范利益主体行为、依法推进环境治理和建立社会安全阀制度等方面，提出成因消弭策略，构建国家战略性项目“社会参与、科学决策、流程驱动、法治保障”的规划建设新范式。

关键词：PX类项目；群体性事件；形成机理；消弭策略

近年来，厦门、大连、宁波、昆明和茂名等地相继发生PX项目群体性事件，一些地方政府“停产、停建、迁建、缓建”的被动应对模式，造成该类项目延滞。事实上，PX毒性较小，生产工艺过程相对安全，所产生的苯、硫化氢等副产物的无害化处理技术成熟，本不该引发民众如此强烈的抵触。与此相似的还有石油炼化、水力火力发电站、核电站、垃圾焚烧、污水处理等具有明显外部特征的国家或区域战略性基础设施项目，在立项建设过程中也不同程度地引发群体性事件。由于该类项目群体性事件涉及政府、企业、非政府组织、公众和媒体等多元利益主体，呈现自组织、规模化、网络化和对抗性特征，对国家经济社会安全造成不同程度的影响。为保障国家经济社会环境可持续发展，亟需坚持国家战略定力，秉承依法治国理念，系统建设社会安全阀制度，规范利益主体行为，构建国家战略性项目“社会参与、科学决策、流程驱动、法治保障”的规划建设新范式，以有效避免此类事件的发生。

一、群体行为的成因及形成机理

“价值累加理论”，是解析群体行为成因的经典情感论范式，认为群体行为是在共同信念的基础上，群体为改变环境条件、抨击责任主体、重组社会规范或重构价值观，所采取的非制度化动员，由结构性诱因、结构性紧张、共同信念、触发因素、行动动员和社会控制等6个成因，按照一定顺序组合、相互作用累加所引。

结构性诱因（基本成因），指诱发群体行为的特定经济社会情景，包括责任结构、通讯便捷和制度化诉求渠道不畅；结构性紧张（基础成因），指社会存在不平等、不公正或不公开，使民众普遍感到剥夺、压力、威胁或模糊，认为需要采取群体行为以表达利益诉求；共同信念（关键成因），指群体通过对历史、现状和未来的感知及预测，所形成的模糊、焦虑、指定责任、要求惩罚和全能感觉等心理认同；触发因素（导火索），指一定时机出现的诱发群体行为的事件或行为；行动动员（直接成因），指群体行为发生发展的组织动员，包括领导组织、群体结构和情景因素；社会控制（决定性成因），指政府、企业、非政府组织和媒体等，运用行政权威、法律法规、风俗习惯、伦理道德和宗教信仰等社会规范，约束人们社会行为的过程。其中，前三者属群体行为的内隐层成因，触发因素属诱发层成因，行动动员属外显层成因，社会控制贯通三个层次。群体行为的形成机理见图1。

 

6个成因的作用持续积累、交互关联、不断强化，参与主体由直接利益相关者不断向利益相关者甚至利益无关者扩大，逐渐增加群体行为发生的可能。结构性诱因激活结构性紧张，是群体行为发生的背景条件。结构性紧张蔓延、升华形成共同信念，进而再造、强化结构性诱因和结构性紧张，更进一步提升了共同信念。触发因素重构结构性诱因，引发或放大结构性紧张，肯定共同信念中的恐惧和怨恨，在其刺激下，累积的内隐层成因促生行动动员，进一步强化结构性紧张和共同信念，助推群体行为的发生发展。不同阶段的社会控制对群体行为的影响迥异，事前社会控制可以预防、中断、缓解或抑制其他成因，规范民众制度化表达诉求，减少群体行为发生；事后社会控制直接影响群体行为的发展速度、程度和走向。群体行为发生的根源在于内隐层成因和社会控制的不当，诱发层和外显层成因是内隐层成因积累到一定程度后的必然结果。因此，应积极前置社会控制，消弭结构性诱因、结构性紧张和共同信念等成因，避免触发因素和行动动员等成因的出现，从源头上阻止群体行为发生。 

二、我国PX类项目群体性事件的形成机理分析

群体性事件突然发生，大量人员参与，扰乱、破坏或威胁社会秩序，危害公共安全。我国PX类项目群体性事件，是群体诉求未得到有效回应，不满情绪压抑、关联、积累和扩散，在触发因素和行动动员的作用下非制度化释放的过程。根据内隐层成因和诱发层成因所起先导作用的不同，我国PX类项目群体性事件可分为积发型和诱发型，以PX项目群体性事件为例，分析其形成机理。

（一）积发型群体性事件的形成机理

社会控制不当情景下，结构性诱因、结构性紧张和共同信念等内隐层成因相互作用、持续累积，经触发因素的刺激，直接促生行动动员，引发积发型群体性事件。厦门和宁波的PX项目群体性事件属积发型，周边居民获知项目已建或拟建信息，采取制度化诉求方式，反对项目、维护权益未果，在政协委员联名提案或村民集体上访的刺激下，采取群体聚集方式表达诉求。积发型PX项目群体性事件的形成机理见图2。

 

结合图2，以厦门PX项目群体性事件为例，分析积发型群体性事件的形成机理。厦门PX项自选址于人口稠密区，封闭决策实施，缺少公众参与，成为事件的结构性诱因。作为直接利益相关者的周边居民，担忧项目污染环境、降低生活质量和固定资产价值，形成结构性紧张，在小尺度地域内迅速达成反对项目的共同信念。通过正常渠道表达的诉求，未得到政府和企业的及时回应，加强了结构性诱因，不满情绪压抑、积累，加剧了结构性紧张。

2007年，105位全国政协委员联名提案，认为项目存在泄漏和爆炸隐患，建议停工迁址，但当地政府强调项目建设手续完整、程序合法，加快建设速度。这一触发因素引起媒体和公众的广泛关注，激活公众在社会利益分化和环保意识觉醒下的相对剥夺感，引发社会共鸣，形成反对PX项目的共同信念。

群体性事件的组织者片面夸大PX的毒性和项目风险，发出反对项目的动员倡议，借助便捷的通讯工具，动员信息突破时空限制，自组织、网络式扩散。当地政府监控信息、屏蔽舆情，仅公开项目部分信息，宣布暂缓项目，这反而强化了利益相关者的结构性紧张以及集体认同感、群体心理和环保主义逻辑等共同信念。获得动员信息的民众通过血缘、地缘、业缘等关系形成诉求联盟，作为主要参与者，在约定时间地点聚集，非制度化表达诉求，群体性事件发生。事件情景又激活利益无关者的结构性紧张，产生心理共鸣，认同共同信念，融入群体行动。事件参与者相互感染，模仿和接受他人的态度和行为，涌现出独立个体所不可能产生的情绪和行动，导致PX项目群体性事件进一步发展。

当地政府迫于压力宣布缓建，事态平息后才主动开启民意通道，发放科普读本，进行区域总体规划环评，以纾解结构性紧张，最后择地迁建，回避而并未彻底解决深层次问题。此次事件将模糊和隐秘的PX项目公之于众，相关的争议和对抗推向公共空间。

　（二）诱发型群体性事件的形成机理

社会控制不当情景下，触发因素先行重构结构性诱因，诱发结构性紧张，形成共同信念，进而促生行动动员，发生诱发型群体性事件。大连、昆明和茂名的PX项目群体性事件属诱发型，媒体监督遭遇暴力阻挠，或媒体报道项目获批，或项目推广不当等触发因素，激活当地民众的结构性紧张，形成反对PX项目的共同信念，群体聚集并非制度化表达诉求。诱发型PX项目群体性事件的形成机理见图3。

 

结合图3，以大连PX项目群体性事件为例，分析诱发型群体性事件的形成机理。大连PX项目2007年10月开工，2009年6月投产，一直封锁消息，直到2011年8月8日，台风摧毁防波堤，带来PX泄漏风险，媒体监督遭遇暴力阻挠，方使项目曝光。这一触发因素重构了结构性诱因，当地民众发现项目实施程序违规，在未获准试生产和环保验收前即投入生产，环境影响评价报告亦不能令人信服，且安全防范措施不规范。当地民众普遍因项目邻近区域接连发生环境污染事故而不满，防波堤垮塌后的疏散准备引发了恐慌，激活了结构性紧张，引发项目应该搬迁的网络热议。

利益（可能）受损的群体互相感染，不满情绪持续蔓延和不断加强，削弱个体辨别是非的能力。民众关于PX的知识匮乏，政府、企业和决策咨询机构不能给出权威性阐释，境外行业竞争对手片面夸大其危害性，网络媒体恶意炒作，信息被磨尖、削平和同化，更加剧了民众的模糊、恐慌与不满情绪，突变形成反对PX项目的共同信念。

当地政府成立由权威部门和专家组成的调查组，全面评估企业的安全状况，论证项目搬迁。当地民众效仿厦门PX项目群体性事件，自组织动员，在约定时间地点聚集，要求项目立即停产、确定搬迁时间和追究责任人。当地政府迫于压力，未经过法定程序和必要的责任认定即妥协，决定立即停产并尽快搬迁。此次事件强化了PX项目的争议和对抗性，固化了“抗议一博弈—终止”的群体行为模式。 

三、我国PX类项目群体性事件的成因分析

（一）结构性诱因：政绩考核机制有失偏颇，财税体制改革不到位，利益回馈机制缺失，多元价值取向交互冲突

一直以来，我国多方面的制度存在着结构性缺陷。唯经济的政绩考核机制一度盛行，重GDP的考核指标决定着地方政府的行为，一些地方竞相上马重化工项目。项目决策过程中公众了解不多、参与不够，或方案确定后选择性公布，或事件发生后解释性公开。项目的社会影响评价机制缺失，环境影响评价流于形式，或结果缺失、或内容保密、或报告滞后，公正性失准。企业惯于“化整为零、打擦边球、沿红线走”应对审核，未批先建、边批边建、未验收先投产等情况时有发生。

分税制改革不彻底，财权上移、事权下移，导致财权与事权不匹配。PX类项目带来巨大的经济社会效益，国家税收反哺属地较少，地方政府陷入财力不足以承担公共服务支出的窘境，导致公共服务能力不足，社会保障的范围、对象和水平不能满足需求。PX类项目的负外部性使得周边的土地和房产面临贬值风险。企业利益回馈机制缺失，关于征地、拆迁、搬迁等经济补偿的范围、标准和方式不当，环境保护与治理的力度不足，社会公益行为鲜见，与居民的期望差距较大。

集体主义主导的传统一元价值观逐渐瓦解，个体主义、参与意识和功利主义等价值取向占据主流，生态主义和技术批判主义方兴未艾，不同的价值取向交互冲突，新的主导价值观尚未建立。功利性与实用性成为衡量价值的重要尺度，极端个人主义滋生蔓延，掩盖了社会本位的价值观和公众的个体理性无序，盲目追逐个人利益和区域环境利益，无视PX类项目的社会价值，不解国家战略意图。

（二）结构性紧张：资源分配机制存在缺陷。不同社会阶层利益失衡，相对剥夺感强烈

PX类项目益于社会，环境污染和固定资产贬值等负外部性却嫁于属地，居民产生社会不公和环境风险的焦虑感，承受较大的心理压力，催生相对剥夺感、孤立感和怨恨情绪。体制性迟钝、政策性俘获、权力与资本的合谋等侵犯了社区公共权利，导致居民的社会认同出现偏差，不认同、不支持PX类项目。

（三）共同信念：政府信息公开机制不完善，企业缺乏环境保护自觉和担当，社会公信力下降导致信任危机

PX类项目是关乎政府、企业和公众间利益协调与信任的系统工程。公众对获知公共信息、参与公共事务的要求不断提高，但政府重大决策的信息公开不到位，沟通协调机制不完善。由于监管体系不完善、激励机制不健全，以及环保产业发展滞后，企业多采取“先污染后治理、边治理边破坏”的建设运营模式。目光短浅的功利主义、严重缺位的监管，极大地破坏了社会公信力。公众基于经验、先入为主，习惯性怀疑政府的解释与承诺，质疑企业的环境保护自觉，“选择性相信”负面信息，担心PX类项目污染破坏环境、危害健康，凝聚形成反对项目的共同信念。

（四）社会控制：社会规范功能缺失，诉求反馈与冲突解决机制缺乏

经济社会转型期，新旧两种社会体制、秩序、规范和机制并存，社会的制度化程度较低，异质文化的冲突与融合带给人们新的价值观念、道德标准与行为准则，公私颠倒、义利错位、价值交换泛化，增加了思想、道德、情感和行为选择的无序性，社会规范的个体内化减弱，社会失范现象普遍。

社会治理体系的建设滞后于经济发展和社会结构变迁，压力型行政体制及岗位目标责任制，加强了基层政府对上级政府的依赖，造成对社会矛盾感知的体制性迟钝和冷漠，同时，地方保护主义盛行，执法地方化、选择性执法和弹性执法时有发生。诉求反馈机制缺失，对利益维护和生态补偿等合理诉求置之不理、虚与委蛇、拖延压制，已成为部分政府和企业的惯性思维和下意识行为。社会安全阀制度不健全，缺乏自我调节机制，行政权力过度干预、公共意识不断弱化、道德标准趋于模糊，以及权力寻租的利益诱惑，导致基层组织瓦解，调解矛盾和畅达民意的基础功能缺失。

四、我国PX类项目群体性事件成因消弭策略

（一）规范项目决策实施：坚持国家战略定力，完善信息公开制度，健全社会参与机制，优化利益补偿机制，严格项目实施程序

坚持问题和目标导向，倡导公民以高度的战略自觉涵养国家战略定力。以国家利益为念，增强忧患意识、危机意识和使命意识，强化前瞻思维和底线思维，科学分析经济社会文化发展态势，营造积极助力国家战略的文化自觉。践行大局观和义利观，坚定实施国家战略的意志和决心，凝心聚力、心无旁骛、一以贯之地执行国家战略，确保国家战略的持久性和延续性。

借力现代信息技术，全面、客观、及时、主动地公开信息。加强“网上政府”和“网络问政”建设，推进PX类项目决策、规划、建设、运营和监管全过程的信息公开，维护和重振政府公信力。采取论坛、媒体专栏等形式，权威阐释相关知识，组织社区代表实地感知已有PX类项目的规划选址、生产运营、环境保护、风险防范和监督管理等现实情景，消除公众的认知偏差。

发挥市场和社会组织在经济和社会资源配置中的决定性作用。切实转变政府的投资管理职能，从管制转向治理，避免政府越位。培育和发挥民间智库与民意调查机构的功能，调研民生，汇集民意，反映民情。探索“参与协商共识”的PX类项目决策模式，畅通公众制度化、组织化、专业化参与渠道，完善公示和听证制度，采取市民陪审团、审查委员会等方式，依法、科学、民主、精准决策，降低决策执行成本。

坚持风险与收益相统一、行为目标激励相容的原则，实现利益的合理分配。妥善处理政府、企业、居民等直接利益相关者的博弈关系，突破“囚徒困境”和“公地悲剧”，实现责任共担、利益共享、共治共赢。强化地方政府的利益代言人身份，建立完善与企业的协调机制，以货币补偿、吸纳就业、提供社会福利、修复生态、建设公共设施和资助公益等方式，合理回馈承担PX类项目风险的组织和个人。

建立公开透明、严格缜密的PX类项目实施程序。论证决策阶段，进行事前环境影响评价和社会影响评价以及项目论证、风险评估，确保决策程序合法、过程公开、责任明确；规划阶段，明确生产规模、环保标准和风险防范措施；建设运营阶段，进行事中、事后环境影响评价和社会影响评价，强力惩戒未批先建、边批边建、先投产后验收和监管失控等行为，规范企业定期提交运行记录和安全报告。 

（二）规范利益主体行为：完善政绩考核机制，引导企业履行社会责任，建立责任溯源追究制度

优化政绩考核指标体系，完善引导经济社会环境可持续发展的考核机制。重点考评政府的经济调节、市场监管、社会治理和公共服务等职能，提高资源消耗、环境保护和安全生产等约束性指标的权重。正确看待客观条件与主观努力、个体贡献与集体作用，兼顾效益与成本、显绩与潜绩，确保政绩考核的科学性和可操作性。

鼓励企业树立正确的义利观，规范环境应急预案，践行责任关怀理念，增强社会服务和环境保护自觉。探索创建中央企业与属地政府“汇、融、通、达”的区域经济社会发展新模式，政府通过土地优惠、税收减免和表彰奖励等激励政策，提高企业履行社会责任的收益，企业在生态补偿、就业吸纳、基础设施建设和公共服务等方面，支持区域经济社会环境协调发展。

加强监督体系建设，建立面向多主体的终身责任溯源追究制度。对严重决策失误或久拖不决造成重大损失的，严格追究责任人的法律责任。制定有别于群体性突发事件应急预案的PX类项目群体性事件专项预案，遵循属地管理、分级负责、权责一致的原则，强调从源头消解矛盾，对事件预防和处置不当的，追究相关人员的行政责任。坚持“依法维权、违法必究”，依法严惩群体性事件中的犯罪分子。

　（三）依法推进环境治理：明确环境主体的权利与责任。落实环境影响和社会影响评价。推进环境公益诉讼制度，构建多元环境监管体系

坚持“公众参与、绿色发展、生态文明”的理念，完善环境治理法律体系，明确政府、企业和公众等主体的责任、权利和义务。加快资源税和环保费改税改革，划定生态红线，强调历史担当，提高政府的环境责任。坚持使用资源付费和污染环境付费原则，建立企业生态监察系统，制定不设上限的赔偿制度，依法追究企业的环境刑事责任。建立市场化机制，吸引社会资本，推行环境污染第三方治理。充分保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，依法履行保护环境的义务。

建立完善环境影响评价和社会影响评价的法律制度，明确评价标准，构建经济社会环境影响综合评价体系。培育第三方评价机构，严格准入门槛，增大考核、监督和责任追究的力度，增强从业人员的社会责任感，确保评价的公正性和权威性。

放宽环境公益诉讼的主体条件和受案范围，探索建立检察机关、公民、企事业单位、社会团体及其他相关组织提起环境公益诉讼的制度。优化司法诉讼程序，合理划分举证责任，设立民事环境公益诉讼基金，制定社会成员提起诉讼的激励机制。设立行政先置程序，追究滥用公益诉讼的侵权责任，防止滥诉，降低司法成本。

构建独立统一的政府环境监管体系，建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，综合运用行政、经济、协商等手段，创新联合执法、区域执法、交叉执法等综合执法机制。培育第三方监管机构，“以权利制约权力”，公开环境信息，健全举报制度，形成非政府组织、公众和媒体共同参与的全民监督体系。

（四）建立社会安全阀制度：完善社会保障体系，加强社会组织自治，健全依法维权机制，构建社会心理监测体系，增强社会认同

合理配置财权，规范转移支付，保障基本公共服务均等化。按照成本效率原则，界定政府事权范围，强化公共服务职能，建立财权与事权相适应、财力与支出责任相匹配的财政制度。依据公共产品的受益范围，适度加强中央政府的事权和支出责任，规范纵向和横向的转移支付。提高社会保障对收入再分配的调节力度，弥补社会群体在竞争中的非自致性损失，缩小机会不均和分配不公所产生的社会差距。

深化社会管理体制改革，探索建立现代社会组织自治机制。培育发展公益慈善、教育培训和就业创业等基本公共服务类，行业服务和法律援助等专业服务类，以及舆情监测、矛盾调节和环境保护等社会管理类社会组织，引导其依法参与社会治理，提升社会的组织化程度。综合运用行政、法律、经济、教育等手段，发挥基层组织的利益协调和社会监督作用，整合离散化利益诉求，推进不同社会群体相容，提高社会容忍度，实现基层组织“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

强化法律在维护权益和化解矛盾中的权威地位，畅通权益保障、诉求表达和利益协调渠道。发挥基层组织和社会组织的利益表达和协调功能，建立健全信息公开、民意调查、听证会和协商沟通等制度体系，引导民众理性表达诉求、依法维护权益。把信访纳入法治化轨道，及时就地解决民众的合理合法诉求，防止不满情绪积聚。

运用移动互联网、物联网、云计算和大数据等现代信息技术，构建社会心理监测和危机预警体系。监测公平感、信任感、安全感、满意度、认同度和信心度等社会心理，客观评估社会情绪，分析风险信息传播与舆情动态演化的态势，精准识别潜在矛盾。预测预警潜在危机，主动、超前疏导，纾解社会的结构性紧张。

凝聚共识，重塑尊重差异、包容多样的价值观和社会规范，增强国家认同、民族认同、区域认同、集体认同、身份认同和文化认同，强化个体的归属感，提高社会凝聚力。由国家他律文化（制度、法律法规等）转向公民自律文化（人格、道德等），通过国民的自我规范和内省，自发产生高度的社会责任感，增强文化自觉、自信、自立，提升国家软实力。

　五、结语

深刻认识和消除PX类项目群体性事件的不利影响，高度重视和发挥PX类项目的国家战略作用，应破除一贯制管理思维，强调治理理念，自上而下目标联动性引领与自下而上问题制度化涌现相结合，健全顶层设计决策系统与经济——社会——生态系统的交互机制，着实推进PX类项目建设，重塑国家战略定力。

充分发挥法治、市场和社会组织在政治、经济和社会资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用，构建无缝对接、平衡互动的多层级国家治理结构以及双向度、多维度的运行机制，创新行政、协商、契约、自愿等多元政策体系。统一国家战略定力与社会群体利益，解决个体理性与集体理性、经济理性与环境理性的冲突，消除封闭决策、运动执法、监管缺位等制度性缺陷，消解阶段性的深层次结构性矛盾，落实国家战略性项目“社会参与、科学决策、流程驱动、法治保障”的规划建设新范式。

作者简介

韩传峰，同济大学经济与管理学院教授、副院长。田萃，同济大学经济与管理学院博士研究生。滕敏敏，同济大学管理科学与工程博士后流动站博士后。刘兴华，北京大学经济政策研究所研究员。

本文转载自《中国应急管理》