[摘要]本文聚焦我国公众的应急能力现状及其影响因素，通过调查研究和实证分析发现我国公众的应急自救能力处于中等水平，灾害风险感知和影响感知存在“剪刀差”，影响公众应急能力的因素有性别、灾害概率感知、突发事件经历、应急宣教培训经历和应急准备行为。针对公众应急能力基础薄弱、意识不高以及公众获取应急知识和技能的途径有限等问题，提出了改进我国公众应急能力培育路径的相关对策建议。
[关键词]突发事件；公众；应急能力；影响因素；培育路径
公众的应急能力是指公众通过日常知识经验积累、参加应急知识的宣传教育和自救互救技能培训等途径所具备的应对突发事件、保护自身安全的能力，它反映了公众整体应急水平。自2003年抗击“非典”以来，以“一案三制”为核心的应急管理体系逐步建立，政府的应急管理能力极大增强。然而，政府应对突发事件的效果不仅取决于应急管理体系的完整性和有效性，还取决于公众自救互救水平的高低。因此，研究公众应急能力的现状及其影响因素，对增强公众的防灾减灾意识、提高社会抵御风险的能力以及进一步整合社会力量参与应急管理工作具有重要推动作用。
一、研究设计与实施
（一）调查目的与问卷设计
本研究旨在通过问卷调查了解公众对日常突发事件的经历、风险感知、应急自救能力、应急知识与技能掌握情况以及应急宣教培训需求等情况，分析当前我国社会公众突发事件应急能力的现状及存在的主要问题，为提升公众灾害应急能力和减少人员伤亡及财产损失提供相应的政策建议。本次问卷调查采用封闭式问卷方式，对于公众应急能力培育现状所涉及到的问题采用调查对象自由选择的方法，问卷的答案采用标准化的可以量化的指标形式列出，以利于被调查者作答，并且基于最大限度挖掘信息的原则进行答案设计，以易于进行统计分析和定量研究。
问卷从三大方面来考察公众应急能力情况：一是个体特征，包括性别、年龄、学历及学科背景、税后个人月收入、从事的职业、行业和所在地等；二是从突发事件与应急宣教培训经历、心理状态、风险感知、自救能力、应急知识与技能、应急准备行为等角度全方位考察公众面对突发事件时的应急状态；三是从应急宣教培训需求角度考察公众对于自身应急能力提高的手段和方式的期望。
（二）调查过程与实施
本调查的问卷发放回收工作完成于2012年2月至2012年3月间，以中国31个省、自治区和直辖市为调查区域，问卷发放通过“问卷星”的样本有偿服务，共发放问卷4278份，回收问卷2388份，问卷回收率55.8％，其中有效问卷2054份，有效率86％。样本有偿服务采用分层抽样的方法得到各省份的问卷数，同时在省内以随机抽样的方式发放问卷。对收回的问卷进行分析发现，被调查者的社会人口统计特征基本反映了我国区域内民众的总体概况，因此具有较好的科学价值。回收的有效问卷的被调查者的地域分布如图1所示。从此图可以发现，样本的分布多集中在中东部，西部地区分布相对较少，其原因在于一方面中东部地区的民众更容易通过邮件的形式收到问卷且回复的积极性相对较高，另一方面西部地区的人口数相对较少，因此在问卷的分配上必然少于中部和东部地区，导致回收的问卷较少。为了保证问卷的质量，本研究的问卷筛选标准采用问卷作答时间最低限制、IP不允许重复和选项矛盾筛选相结合的方式进行，最终剔除了334份无效问卷。在数据统计时，一方面将2054份有效问卷作为一个总体样本进行分析，从而能够得到涵盖我国社会公众灾害应急能力整体水平的信息，另一方面对不同个体特征的人群子样本分别进行数据处理并对比，从而能够了解不同人群应急能力现状的差异。
图1 问卷来源地域分布
（三）公众应急能力评估指标的选取
我国学者对公众应急能力的概念界定和测量尚未达成共识，各有侧重。部分学者调研了公众应急知识和技能的掌握情况，从而将其作为判断公众应急水平的标准；部分学者认为公众应急能力的构成包括预警能力、备灾意识、心理状态、自救互救能力、应急协作能力、决策能力等；也有学者提出社会公众的应急能力包括公众对各种常见灾害的知识了解程度、公民灾害准备的措施、社会的疏导与组织能力等。
公众的应急能力反映了公众面对灾害时的整体状态，难以对其进行直接测量。学者虽然提出了定性化的分析方面（如应急自救能力、应急知识和技能掌握情况、行为决策），但对这些方面进行定量化考察的研究相对缺乏。本文拟通过设置4个指标对公众应急能力进行客观、综合评价，以根据学者已有研究对应急能力各方面进行量化分析。这4个指标包括：（1）应急自救能力（capability），主要测量方法是公众根据自身的情况对四大类突发事件分别给出应急自救能力的评分，然后加权平均计算整体的应急自救能力。（2）常见突发事件的知识了解情况（knowledge），这一指标反映的是公众对于常见突发事件的应急知识掌握的整体情况，测量方法是公众对其相关应急知识熟悉和了解的突发事件的个数占总个数的比例。（3）常见应急技能的掌握情况（skill），这一指标用于反映公众对于日常生活中最为常见的应急技能的整体掌握情况，测量方法是公众所掌握的常见应急技能的个数占总技能数的比例。（4）常见应急行为的判断（judgement），这一指标是对前3个指标的补充，在主观评价的基础上加入客观评价，减小应急能力测量的偏差，测量方法是列出常见的应急行为，判断正误，计算每位公众的正确率。
二、调查结果分析
（一）灾害风险感知和影响感知
公众的风险意识和行为决策对灾害和突发事件的发生、应对及事后恢复都有着重要的影响。瑞典一项调查结果显示，人们往往会由于认为灾难不可能发生或者发生的可能性较低而不愿意采取应急准备措施，也可能认为采取了应对措施的作用很小甚至没有任何作用而缺乏应急准备的动力。这表明，公众对于突发事件风险的评判会影响到自己的准备行为，从而决定了当灾害发生时是否能够进行冷静的思考和决策，避免盲目行动。因此，公众的风险感知是值得分析的重要方面。
本次调查所反映的公众风险感知情况见图2。可以发现，公众的风险感知在各个概率估计和影响判断上均有所分布。公众认为将来自己经历突发事件的概率和影响程度均在41％～50％区间的人数比例最高，分别为17. 3％和14.5％。认为自己将来几乎不会（0～20％）遇到这些突发事件的公众比例为28％，认为自己将来极有可能（81％～100％）遇到这些突发事件的比例仅为9％，表明有相当比例的社会公众难以清楚地意识到这些突发事件风险时刻存在，即公众的风险意识或危机意识仍有待培养，良好的应急文化氛围尚未形成。从灾害影响程度上讲，认为灾害影响程度很小（0～20％）的公众比例（14.8％）小于认为灾害影响程度很大（80％～100％）的比例（17.3％），相当比例公众认为灾害如果发生对自己的影响可能较大。
图2 社会公众对灾害的概率判断和影响估计
总体上讲，随着所估计的灾害概率的提高，公众的人数比例趋于下降。与此相反的是，随着所判断的影响程度的加深，公众的人数比例趋于上升，尤其在40％～90％的影响程度上，公众比例较高。也就是说，越来越多的公众相信灾害造成的影响是很大的，而越来越少的公众认为灾害发生的概率是很高的，图形也反映了两者间的“剪刀差”关系，即不同概率估计和影响程度的人数比例呈现反方向变化。这种“剪刀差”的存在可能会影响到公众的应急能力，因为公众虽然认为灾害一旦发生可能造成巨大损失，但却认为灾害发生概率小，因而会放松警惕和缺乏应有的准备，最终形成因应急意识薄弱导致应急知识和技能欠缺、灾害损失过大的双重困境。
（二）公众应急自救能力状况
应急自救能力反映了社会公众通过日常知识经验积累、参加应急知识的宣传教育和自救技能培训等途径所具备使自身脱离危险状态的能力。应急自救能力的高低意味着个人能否有效应对突发事件，是个人综合能力的重要表现之一。
本次调查所反映的我国公众应对四大类突发事件的能力见图3，100％代表完全有能力应对，0代表完全没有能力应对。由此图可以看出，多数公众对于事故灾难（如火灾，交通事故等）、公共卫生事件（如传染病、食品安全等）、社会安全事件（如爆炸、群体性突发事件等）的应对能力类似于正态分布，均值在50％左右。公众对于自然灾害的应急能力较弱，27.8％的公众表示几乎没有能力（0～20％）应对地震、洪涝、泥石流、冰雹等自然灾害。
图3 社会公众应急自救能力分布
同时，公众对于公共卫生事件和社会安全事件的应急能力在50％以上的人数比例高于自然灾害和事故灾难应急能力在50％以上的人数比例。这从侧面反映了社会公众对公共卫生事件和社会安全事件的应急能力要普遍好于对自然灾害和事故灾难的应急能力。究其原因，可能是由于在日常生活中公众多要面临食品安全、流行性传染病等事件，接触社会上发生的安全事件，媒体多进行报道和家庭知识的传授，所以有较好的知识了解和经验积累，更有能力应对并妥善处理。而由于经历自然灾害和事故灾难的概率相对较小，了解相关应急知识的机会不多，所以应对能力相对缺乏。
表1更加详细地描述了不同种类的突发事件应急能力分布及其均值差异。通过此表可以看出，公众对公共卫生事件和社会安全事件的应对能力均值分别为55.35％和53.16％。高于对自然灾害和事故灾难的应对能力（分别为41.09％和46.77％）；公众对公共卫生事件和社会安全事件的应对能力呈现左偏分布，而对自然灾害和事故灾难的应对能力呈现右偏分布，也表明公众对公共卫生事件和社会安全事件的应急能力要高于自然灾害和事故灾难。将四类突发事件的应急能力加权平均，得到公众应急自救能力的均值为49.09％，如果用“非常没有能力、不太有能力、一般、比较有能力、非常有能力”五级里克特量表来刻画，公众的综合应急自救能力属于“一般”水平，仅有15.6％的被调查者“非常有能力”应对突发事件，这表明我国社会公众应对突发性事件的自信程度有限，个体应急自救能力仍然有待大幅提高。
（三）公众应急知识获取途径
公众应急知识和技能是个人在成长各阶段逐渐接受各种知识普及教育和技能培训的过程中所获得的，有特定的信息来源渠道。显然，系统地接受各种形式的应急教育或技能培训是公众迅速增长应急知识和掌握应急技能的最佳途径，图4反映了公众应急知识和技能的获取途径情况。
图4 公众应急知识和技能获取途径
可以发现，公众已有的应急知识和技能的18.44％和18.63％分别来源于网络和学校教育，这两个途径是公众获取应急知识和技能的主要来源。网络作为信息的现代传播渠道发挥着传播应急知识的重要作用，随着我国网民的不断增加和网络环境的完善，以网络作为应急宣教培训的平台将是提升公众应急能力新的有效渠道。学校教育对于个人应急能力的培养来说至关重要，一些基本的应急知识在课本上可能会有所体现，学校经常组织的消防、地震演练是学生了解突发事件、培养应急意识、增强自救互救技能的捷径。电视广播、报纸杂志和政府的宣传对公众获取应急知识和技能的贡献分别有16.87％、14.02％和12.67％。常常被提及的应急知识和技能的代际传递并没有明显地体现出来，仅有9.74％的应急知识和技能来源于家庭教育。此外，调查对象认为自己的防灾避灾、自救互救的知识和技能有9.26％来源于同事和朋友间的交流，部分公众则通过急救类书籍自学、参加红十字会的急救员培训和公司、单位演练培训获得突发事件的相关知识和自救互救技能。
（四）公众应急能力个体差异及影响因素分析
本部分拟通过应急自救能力、应急知识、应急技能和行为进一步分析公众应急能力个体差异及其影响因素。在具体运用这4个指标综合测量公众的应急能力之前，首先考察性别、年龄、学历、收入、职业等因素对公众应急自救能力、应急知识和技能掌握情况以及应急行为判断的影响，结果如表2所示。
通过表2可以看出性别、年龄等因素造成公众应急能力4个指标的得分差异情况究竟有无统计学意义。
（1）性别、学历和收入水平对公众自评的应急自救能力的差异有统计学意义（P＜0.05），但40～49岁和20～29岁的公众要比50岁以上（中老年）和19岁以下（青少年）的公众的应急自救能力均值要高；国家机关或事业单位工作者的应急自救能力高于其他职业从业者的应急自救能力。
（2）性别、年龄、学历和收入对公众常见突发事件相关知识的熟悉和了解程度的差异具有统计学意义（P＜0.05）。其中，男性、学历为本科及以上的公众的应急知识熟悉和了解情况要好；年龄在20岁以上、收入在1000元以上的公众的应急知识熟悉情况分别随着年龄、收入水平的上升而变好。而职业对公众的应急知识的差异没有统计学意义（P>0.05），但国家机关或事业单位工作者的应急知识得分要比其他职业的偏高。
（3）性别、年龄、收入和职业对公众常见的应急技能掌握情况的差异具有统计学意义（P＜0.05），但本科及以上的公众比大专及以下的公众的应急技能掌握情况略好。
（4）只有性别对公众常见应急行为的判断正确率的差异具有显著性（P＜0.05）的差异，但通过分析可以发现，学历为本科及以上、职业为学生、年龄在19岁以下的公众分别要比学历为大专及以下、其他职业、年龄在20岁以上的公众的应急行为判断正确率要高。同时，收入在1000元以上的公众的常见应急行为判断正确率随着收入水平的上升而不断增高。
统计结果显示，公众的个体特征对应急能力4个指标产生不同程度的影响。整体上讲，男性、学历为本科及以上的公众的应急能力指标要分别好于女性、学历为大专及以下的公众；相对于其他职业而言，国家机关和事业单位工作者的应急能力指标均较高；收入在1000元以上的公众随着收入水平的提高，其应急能力4个指标不断上升；年龄对公众应急能力指标的影响有所差别，但整体上随着年龄上升也呈现上升趋势，到50岁以后有关指标有所下降。
通过运用因子分析的方法，根据所选取的4个指标计算出公众应急能力的综合得分，并以此为因变量，对假设的影响指标（自变量）进行回归，结果如表3所示。其中，模型2为将模型1引入的不显著的自变量去掉后的模型。
由模型2可知，性别等5个因素对公众应急能力产生显著性影响。性别的回归系数为负，表明男性应急能力高于女性，其余自变量的回归系数均为正，表明它们与应急能力成正相关。
其中，应急准备行为的标准化系数最高（0.380），表明在平时积极关注灾害事件信息、准备应急药品、熟悉逃生路线与避难场所、主动参加应急宣教培训以及学习应急知识和技能等行为可以显著提高自己的应急能力，使得公众在突发事件发生时能够冷静应对、科学自救与逃生；在以往生活中的突发事件经历（标准化系数为0.168）和应急宣教培训经历（标准化系数为0.168）会对提高公众的防灾减灾和自救互救的能力产生积极作用；此外，公众对自己未来遇到突发事件的概率估计（标准化系数为0.105）及其性别（标准化系数为-0.080）也会对公众的应急能力产生显著影响。当公众对未来的灾害经历估计很高时，就可能积极采取措施加以防范或者提前积极参加应急宣传教育提高技能，因此对应急能力产生正面的影响。
将前面线性回归分析中不显著的不同年龄、收入和学历的公众的应急能力进行单因素方差分析，发现应急能力的差异均具有统计学意义，其P值分别为：P＜0.001（F=75.219）、P=0.001（F=4.652）、P＜0.001（F=15.277）、P＜0.001（F=12.262）。其中，男性、学历为本科及以上的公众分别比女性、学历为大专及以下的公众的应急能力要高。不同年龄段和收人水平的公众应急能力的均值情况如图5、图6所示。
从整体上看，公众的应急能力随着年龄和收入水平的提高呈现不断上升的趋势，但不是简单的直线单调上升。20～50岁的公众的应急能力水平基本随着年龄的增长而升高，但19岁及以下的公众的应急能力稍高于20～29岁的公众，而且过了50岁后，应急能力有所回落，整体呈“Z”形趋势。收入在1000元以上的公众的应急能力也随着收入水平的上升而得到明显提高。究其原因，可能是19岁及以下的被调查者以学生居多，而目前随着我国政府和社会对学校公共安全教育的重视和校园应急演练活动的积极开展，学生接受应急宣传教育和技能培训的机会明显增多，学生的应急知识和技能掌握得较为牢固和清晰，从而对19岁以下和1000元收入以下的公众应急能力产生一定的影响。
三、主要问题与对策建议
（一）公众应急能力基础薄弱、意识不高的问题及改进途径
如果能够在平时认识到自己可能遇到的突发事件并积极做准备，努力提高自己的应急能力，就会在很大程度上减少灾害所造成的损失。然而长期以来，我国公众对突发事件缺乏必要的认识，忧患意识比较淡薄，在突发事件尚处萌芽状态时，不能够迅速捕捉相关信息并及时做出防范，这也是突发事件造成较大损失的重要原因之一。一方面，公众所感知的灾害概率较低，另一方面，公众人物灾害对自己的影响较大，存在着灾害的风险感知和影响感知的"剪刀差"问题，这反映了公众对于突发事件的态度是：既认为突发事件发生在自己身上的概率比较小；又认为，如果真的经历这些突发事件，自己不能有效应对，会对自己产生较大影响。结果由于心存侥幸而不主动掌握最基本的安全常识和应对技能，导致许多可以避免的伤亡和损失最终发生。因此，提高公众的危机意识和应急准备意识是有效防灾减灾的必要条件。
现阶段可从以下几个方面努力：第一，以突发事件为契机开展应急宣传。政府应当主动引导新闻媒体和网络媒体在报道突发事件的同时，广泛普及和传播灾害知识和基本的应对技能，树立公众的安全意识。第二，提升公众的应急准备意识。公众良好的应急准备意识和能力是摆脱危机状态和减轻灾害影响、冲击的重要因素。第三，强化公众应急心理健康教育。在突发事件发生时尽快披露事件的进展情况，增加信息供给，主动引导舆论和公众的心理活动，让民众听到政府的声音，了解事实的真相，从而保持镇静、有序的心理状态，最终使公众在突发事件中能够理性决策、科学逃生。
（二）公众获取应急知识和技能的途径有限与政府引导作用优化
经过2003年抗击“非典”和2008年抗击南方低温雨雪冰冻灾害、汶川地震的严峻考验，我国的应急管理体系不断完善，政府应对重特大突发事件的能力不断提高，经验逐渐丰富。但随着社会运行风险的不断增加，向社会大众普及应急知识、提高整个社会应对突发事件的能力越来越成为有效应对灾害的基础性工作。调研发现，我国社会公众获取应急知识和技能的主要途径是网络和学校教育。在应急知识与技能获取上存在3个方面的问题。
（1）政府应急宣传教育的引导作用发挥不充分。主要表现为政府对公众应急宣传教育体系缺乏系统的宏观构建和具体的落实措施，对普通社会公众和志愿者的应急培训明显不足。针对社会公众的应急知识普及工作是政府在应急管理领域发挥主导作用的重要表现，政府在该工作中不一定发挥全能政府的作用，但应当制定明确的公众应急宣传教育规划，明确目标和责任，引导各种宣教主体（如学校、社区、非公益组织、新闻媒体等）开展多种形式的系统的应急宣传教育和技能培训活动，通过全方位和多渠道的宣教培训提升整个社会的应急能力。然而，目前我国应急培训体系设计和活动的开展还处于探索之中，针对普通公众的专业化应急培训则更显缺乏，政府在公众应急宣教培训中仍需发挥更大的引导作用。
（2）家庭教育对公众应急知识和技能的获取作用不突出。调研发现，家庭教育只占到公众所获取的应急知识和技能的9.74％，甚至低于报纸杂志和广播电视，说明应急知识的家庭代际传播和宣传教育有待发挥应有的作用。
（3）学校教育对会众应急知识和技能的获取作用仅体现在中学阶段。大学阶段的公共安全教育和大学生的安全意识培养还徘徊于主流教育之外，公共安全教育课程尚未在高校教育课程计划中得到体现。
培养公众的自救意识和危机意识、提高公众的应急自救互救能力应当成为政府制定应急宣传教育规划和开展多种形式的宣教活动的首要目标。第一，开展应急宣教培训要走出“纸上谈兵”的模式，在社会互动和参与的过程中开展相关工作，提升公众的应急能力。各责任主体要协同强化演练培训工作。同时，作为公众生活和工作基本单元的社区和单位以及应急知识普及重要渠道的学校要经常进行有针对性的防灾减灾模拟演练，排查安全隐患，使公众熟悉附近逃生路线和常见消防器材的使用。第二，进一步发挥城市公共安全馆等应急宣教培训新平台的积极作用。公共安全馆或者公共安全宣传教育基地，通过模拟体验、现场解说、播放教育片等集现代化手段于一体的方式让公众深刻体验、有效掌握有关自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的知识和常见逃生自救技能，并进行必要的灾害应对准备。第三，主动开展基层公众应急宣教培训需求调研。对公众的应急能力进行干预前应该充分了解本地区常见的突发事件及概率分布，了解目标人群的特点、需求及现实的知识和技能水平，了解公众希望的宣教培训组织形式、时间安排等信息。在此基础上，针对不同人群开展应急宣教培训，即要注意基层公众应急知识和技能需求与供给的匹配。第四，广泛吸纳社会力量。搭建应急宣教培训合作新机制。明确政府和社会力量在应急宣传教育中的责任，实现两者的良性互动和优势互补。同时，尽可能吸收社会力量参与到应急宣教培训中，充分发挥应急管理专家、专业化团队、志愿者组织以及普通公民在应急宣传教育中的作用。
作者简介：
薛澜，清华大学公共管理学院院长，教授、博士生导师。周海雷，清华大学公共管理学院硕士，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地研究人员。陶鹏，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地博士后。
本文转载自《中国应急管理》
