作为应急管理体制机制的重要载体与应急法律法规的必要补充，应急预案是以“一案三制”为核心的应急管理体系建设的龙头和抓手。早在新中国成立初期，我国相关领域就开始探索建立具有萌芽性质的部门应急预案。2003年非典（SARS）事件发生后，国务院迅速成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”，在全国范围内大规模推进应急预案编制工作，成为我国应急预案体系建设的正式起点。经过十多年的发展，我国已经形成“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。站在新的历史起点上，未来我国应急预案体系需要在体系规划、预案编制、流程管理、演练优化、数字应用等方面进行重点改进和完善。

一、发展历程

（一）萌芽阶段（新中国建立至2002年）

新中国建立以后，我国政府高度重视防灾减灾、安全生产、公共卫生等领域工作，成立专门工作机构，编制相应的规章制度、工作方案与规划，成为应急预案的萌芽形式。例如，在安全生产方面，新中国成立初期，在“安全为了生产、生产必须安全”原则的指导下，形成以《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》和《工人职员伤亡事故报告规程》（1956年5月25日，国务院第29次全体会议上通过）为核心的预防事故的“应急预案”。在公共卫生方面，建国初期全国开展轰轰烈烈的爱国卫生运动，1951年4月卫生部召开全国防疫专业会议，制定了19种传染病防治方案。在水利防治方面，从上世纪50年代初期开始，我国水利部门陆续编制各大江河流域综合性规划。包括流域综合治理在内，迄今为止各大流域已经修编了数次防洪规划，均把防洪方案作为规划的重点。

20世纪80年代以后，我国有关部门开始制订出台部门性应急预案。水利、林业、地震、国防科工等部门借鉴国际同行经验，编制了防御洪水方案、森林火灾事故预案、破坏性地震应急预案、核应急计划等。1988年1月，国务院颁布《森林防火条例》，要求各级地方政府设立森林防火指挥部，制定预防和扑救森林火灾的“预备方案”。同年7月，国务院颁布实施《中华人民共和国水法》，明确要求县级以上人民政府制定“防御洪水方案”。根据相关资料显示，目前所能发现编制最早的应急预案是1988年中央森林防火总指挥部制定发布的《处理特别重大森林火灾事故预案》。20世纪80年代末期，我国核电企业编制了《核电厂应急计划》。1991年国务院颁布的《水库大坝安全管理条例》第28条明确规定水库大坝主管部门对危险大坝可能出现的垮坝方式与淹没范围要进行预先评估，并制定出“应急方案”。同年，中国地震局编制出台《国内破坏性地震应急反应预案》。而在地方政府层面，各级政府结合区域特点与实际情况，编制出台多个不同专业领域的应急预案。例如，2000年贵州省政府编制发布《贵州省森林防火指挥部森林火灾处理预案》，2001年上海市制订出台《上海市灾害事故紧急处置总体预案》。

据统计，2004年以前，国务院有关部门针对不同领域的突发事件已编制各类应急预案194件。总体来说，2003年以前出台的各类应急预案具有3个特点。一是编制零散，“预案体系”不健全。只有地震、核电、水利和森林防火等少数部门和行业拥有“应急预案”，没有从国家顶层设计层面将其固化为规范性制度并在全社会范围内进行推广执行。二是部门特征明显，综合协调性弱。预案编制基本上是部门性行为，主要针对本行业领域的重大灾害进行应急管理。预案管理部门各自为政，多为单打独斗，部门间缺少协调与沟通。不同类型的“应急预案”相互之间缺乏衔接与匹配，不能发挥整体合力。三是技术性强，管理性偏弱。当时的“应急预案”主要是针对单一类型的灾害而制定实施的技术性方案，侧重于从专业角度制订应对灾害的具体实施步骤与计划，更多地强调应急响应阶段的工作，忽视灾害减缓、预防准备、善后处置等其他应急管理环节，缺乏总体战略规划与明确的管理职责分配。

（二）构建阶段（2003年至2007年）

2003年突如其来的非典（SARS）事件是我国应急预案体系建设的正式起点。非典（SARS）事件对中国政府应对突发事件的能力提出了严峻挑战，不仅开启了我国应急管理体系建设进程，也推动我国应急预案体系建设进入快速发展阶段。2003年7月，在全国防治“非典”工作会上，党中央、国务院系统总结应对处置非典事件的经验教训，第一次明确提出要重视政府非常态管理。当年11月，国务院抓紧组建“突发公共事件应急预案工作小组”，由时任国务委员兼国务院秘书长华建敏同志担任组长，以应急预案编制工作为抓手，不断推动我国应急预案体系建设。

我国应急预案体系初期建设是以中央政府通过自上而下的方式强力推动应急预案编制工作为起点的。应急预案编制是2004年全国应急管理年度工作主题，当年国务院在北京和郑州等地召集国务院有关部门和省市开会，并先后印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，分别指导国务院有关部门和省级政府针对可预见的突发事件编制专项应急预案和总体应急预案。

以2005年颁布《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《国家总体预案》）为标志，我国各级政府全面开始大规模编制应急预案，国务院陆续印发1件国家总体预案、25件专项预案和80件部门预案，并在国务院办公厅内设国务院应急管理办公室，专职承担应急值守、信息汇总和综合协调等职能。截至2005年底，全国基本完成应急预案编制工作，我国初步建立起应急预案框架体系。

在此基础之上，国家继续加大应急预案编制工作，推动应急预案体系覆盖到所有层级政府的相关部门和企事业单位。2006年，国务院先后出台《关于全面加强应急管理工作的意见》，召开第二次全国应急管理工作会议，审议通过“十一五”期间国家应急体系建设规划，明确要求各地加强应急预案体系规划建设与政府管理，在“十一五”期间建成“覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系”。2007年5月，国务院组织召开全国基层应急管理工作座谈会，明确要求街道社区、乡镇村屯和企事业单位等基层组织全部编制应急预案，在两到三年内基本建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。同年8月，全国人大常委会颁布《突发事件应对法》，明确提出要“建立健全突发事件应急预案体系”，将应急预案体系建设提高到国家法律层面，在法治化道路上迈出了重大步伐。截至2007年11月，全国编制应急预案共计130多万件，覆盖四大类突发事件的“纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。

（三）优化阶段（2008年至今）

2008年“5.12”汶川特大地震全面检验了我国应急管理体系，暴露出应急预案体系还存在不少薄弱环节，随后国务院着手筹备修订应急预案，我国应急预案体系建设开始朝着完备化、可操作化和无缝衔接方向发展。各级政府在不断扩大应急预案覆盖范围的同时，积极开展相关应急预案修订工作。在这一时期，我国应急预案体系在规模和质量上都有了很大提高。

在国家层面上，有关部门与单位加强应急预案管理规范化机制建设，积极探索基于风险评估的预案优化模式。2012年2月，针对应急预案体系建设中存在的若干问题，国务院应急办在全国范围内开展大规模的专题调研活动，多次召开省级应急办主要负责人会议以及国家部委与专家座谈会，并于2013年10月以国务院办公厅的名义印发《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《预案管理办法》），明确规定应急预案的概念、分类与编制程序等内容，规范应急预案管理办法，优化现有应急预案体系。2011年初，根据中德两国政府签署的《中德灾害风险管理项目合作协议》，国家行政学院借鉴引进德国风险管理经验，在广东、重庆等省（市）组织开展地方政府风险治理与应急预案优化试点工作，在突发事件风险评估的基础上对应急预案编制与修订的场景化、标准化与规范化进行了有益的探索。

在地方层面上，各地各部门普遍将预案修订工作纳入年度工作计划中，并结合应急演练实际情况，定期组织修订相关预案。北京市在2008年奥运会筹备期间，将风险管理与应急预案的修编和演练工作相结合，在全市范围内开展风险治理和隐患排查整改工作，评估出奥运会期间可能出现32类250项和94个重点地区的风险，编制9800余件可操作性强的应急预案。2011年深圳市利用德国风险管理和应急预案优化方法指导大运会应急预案编制工作，确保了大运会顺利举行。不少基层单位推出简化版的应急预案，向群众发放明白卡，提高应急预案的实用性与突发事件处置效率。例如，黑龙江省在编制预案操作手册的基础上，指导基层单位编制预案“明白卡”，基本包含预警方式、救助主体、疏散路线、避难场所和救助电话等所有应急预案核心要件。 

二、存在的主要问题

以2003年非典（SARS）事件为起点，经过十余年来的持续努力，我国应急预案体系建设取得巨大成就，已经在全国范围内形成“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等各领域。截至2012年11月，全国各级政府及有关部门（不含党委和军队系统）编制的各类各级应急预案总数达到550余万件。在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到我国应急预案体系仍存在着许多问题，主要表现在应急预案内容形式雷同、编制流程缺乏风险评估环节、构建方法忽视情景构建主线、优化机制缺乏应急演练检验、预案数字化程度低等方面。

（一）预案内容同质化倾向突出，预案体系“上下一般粗”

在各级政府编制应急预案的过程中，下级抄上级，同级相互抄袭，导致各级各部门应急预案内容雷同的现象普遍存在，有人将其评价为“上下一般粗，左右一般平”。不少基层单位从指导原则、职责划分、响应措施、队伍建设等各方面全盘照抄照搬上级预案。通过分析国家总体预案、专项预案以及省级总体预案的相关内容，可以发现我国应急预案“内容有着很高一致性”。

（二）编制流程缺乏风险评估环节，预案针对性不强

总体而言，我国应急预案大多属于“纲领性”与“宣言性”的文件。应急预案本身是“基于危险源辨识和风险评估之上的应对方案”，必须建立在风险评估基础之上才能有的放矢。然而在实际工作中，由于没有风险评估环节，预案编制部门对本地区、本行业的突发事件风险隐患、致灾因子和应急资源等情况大多缺乏了解，不清楚辖区内风险隐患的种类、性质、危害程度、发生可能性、触发因素与转化机制等，导致编制出来的应急预案缺乏针对性。

（三）编制方法忽视情景构建主线，预案缺少预见性

我国应急预案目前处于“应急处置方案”阶段，对应急准备缺乏足够的重视，尤其是缺乏“重大突发事件情景构建及其向应急准备方向上的延伸”。突发事件发生的随机性和差异性通常较大，而应急预案普遍过于原则性，缺少预见性和想象力，没能通过情景分析提前对小概率突发事件及其演化机制细节提出响应措施，一旦发生就会措手不及，应对措施混乱无序。2008年南方雨雪冰冻灾害发生前，由于缺乏“预见性”，应急预案体系出现“盲点”，导致政府初期灾害应对工作极为被动。

（四）缺乏有效的应急演练优化机制，预案操作性较差

应急预案管理是一个持续修订与完善的动态过程，需要通过实际有效的应急演练检验和实践经验总结进行定期修订，“未经过演练的应急预案是低效的预案”。但是实际上，不少地方和部门忽视预案动态管理的重要性，在预案编制完成以后就将其束之高阁，将预案发布视为预案工作的终点。由于缺少应急演练优化机制，应急演练与预案修订相互脱节，造成预案的操作性普遍较差，部门间应急联动滞后不畅。

（五）预案数字化程度低，终端用户使用不便利

当前，我国各地各部门编制的应急预案基本上是文本性质的预案，数字化程度整体偏低。传统的文本式应急预案种类繁多，内容庞杂，不仅不够直观形象，不便查阅，也难以随身携带。厚厚的应急预案在编制完成以后经常被“束之高阁”，使得应急预案的实际效果大打折扣。数字化应急预案具有可视化、流程化、智能化与移动互联等优点，可以有效提高突发事件预警与响应的效率，但是目前数字预案基本上是以电子档案文件的形式保存在硬件存储设备中，没能根据不同类型与层次的终端用户需求设计与应用个性化的数字化应急预案。 

三、未来展望

新中国成立以来，我国应急预案体系经历了从“从无到有”、“从有到全”到“从全到优”的发展历程，实现里程碑式的历史跨越发展。针对目前应急预案体系中存在的许多问题以及新形势下我国应急管理面临的新形势与新挑战，未来我国至少需要在以下5个方面重点改进与完善现有应急预案体系。

（一）坚持差异化原则，构建立体化的应急预案体系

预案建设初期普遍出现“上下一般粗”等现象主要是下级部门在缺少经验与参照物、人力投入不足等约束条件下做出风险最小化路径选择的制度产物。为此，要坚持差异化原则和“底线思维”加强科学定位与规划，构建层次分明、类型齐全的立体化应急预案体系，以适应不同地方与部门应急管理工作的特色需要，减少与避免预案内容雷同现象。首先在纵向上，不同层级的部门与专项应预案内容要有所侧重，国家和省级层面强调指导性，市县级层面突出属地管理要求，乡镇街道层面突出先期处置特点，提高不同层级政府部门应急预案的适应性；其次在横向上，要将辖区内的重要目标物保护、重大活动保障和应急资源保障等重要专项工作纳入专项应急预案内容，充实本地区、本部门应急预案体系。

（二）树立科学的基于风险评估的应急预案编制理念

作为应急预案的源头环节，风险评估是改进应急预案工作的“最重要的基础性工作”。美、英、德、日、澳等发达国家在编制应急预案之前基本上都要开展风险评估工作，而我国突发事件风险评估工作目前还处于起步阶段。各级政府部门要树立风险评估科学理念，通过开展风险识别、分析与评价，在掌握辖区内风险状况的情况下有针对性地编修应急预案。一是成立由跨部门业务人员与专家组成的风险评估工作组，完善领导分工与组织保障机制；二是制定辖区突发事件风险清单，排查与识别辖区内的所有风险隐患种类；三是开展应急资源普查，评估社会风险脆弱性和应对能力；四是构建以后果严重性与发生可能性为核心的风险分析方法，确立符合地方实际的风险参数与临界值；五是评价各类隐患的风险水平，绘制风险矩阵图，模拟预案编修的特定风险场景。

（三）健全以情景构建为主线的应急预案流程管理

情景构建起源于风险评估分析工具，通过模拟特定区域与条件下的风险场景，推演突发事件发生与演化过程，分析其潜在影响后果及应对需求，可以使风险评估、预案编制、应急演练等各环节的目标任务更加明确，有助于提高预案编制质量，提升各级各类组织的应急响应能力。“9.11”事件以后，美国政府系统评估了国家应急管理体系存在的问题，提出要加强以情景构建为引导的应急准备工作，并于2006年出台《国家应急规划情景》（NPS，National Planning Scenarios），将风险场景列入应急预案编制的优先考虑目标。目前我国仅有北京、广东、成都等少数地方政府开始探索情景构建相关工作。未来需要以情景构建为主线，健全我国应急预案流程管理。一是收集所有风险隐患相关资料，分门别类加以整理；二是系统归纳与收集突发事件风险的起因来源、严重程度、涉及范围、潜在影响等条件；三是聚焦与描述具有共性特征的情景组，形成基于情景-任务-能力的应急预案编制模式。

（四）完善以应急演练检验为重点的应急预案优化机制

应急预案的生命力来自于不断的自我改进与自我完善。西方发达国家高度重视应急演练在优化应急预案中的作用。例如，德国在应急演练中秉持ARD循环原理，即经过演练（Action）、反思（Reflection）和改进（Development）三阶段循环来不断查找现有预案中的不足并加以改进。目前我国各地常年组织开展各种类型应急演练，但是不少地方举行的应急演练形式大于内容，没有起到通过演练实践检验与优化应急预案的真正作用。为此，要建立与完善应急预案优化机制，重点通过应急演练实践以及经验总结来不断调整优化现有预案体系。一是确立与规范定期开展应急演练的制度；二是注重应急演练准备过程，提高逼真性与实战性；三是建立应急演练评估机制，及时总结评估应急演练及预案缺陷；四是根据演练评估结果，反馈修订现有应急预案。

（五）提高以个性化服务为特征的应急预案数字化水平

现代社会是数字化信息技术时代，移动互联网络发达，充分利用数字技术可以有效提高应急预案普及率与应急响应效率。为此，要充分考虑预案使用者的实际需求，以实用性、便利性和可操作性为目标，加强应急预案数字化、信息化与网络化建设，将文本预案转化为数字形式的应急预案，提高应急预案数字化水平。一是详细划分领导干部、应急工作人员、基层干部、灾害信息员、公众等不同的预案使用人群；二是根据不同群体的工作特质与使用习惯等因素选择合适的预案数字产品形式，例如手机APP、计算机存储、网站公布、应急平台系统、地理定位分析软件等；三是根据预案使用人群的职责权限、关注重点和保密限制等因素设计个性化的应急预案数字产品；四是实行数字预案模块化与流程化管理，划分事件级别、响应流程、紧急电话、应急资源、新闻发布程序等功能模块，增强数字预案实用性。

作者简介：

董泽宇，国家行政学院应急管理教研部讲师。宋劲松，国家行政学院应急管理教研部研究员。

本文转载自《中国应急管理》