党的十八大报告提出，强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故，保障人民生命财产安全；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。十八届三中全会提出将创新社会治理体制作为全面深化改革的目标任务之一。建设更加高效的应急救援体系，提高应急管理的科学化水平，是我们应该承担的历史使命和责任。

一、切实提高对加强应急救援能力建设的认识

习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。应急处置能力是国家治理能力的重要组成部分。总书记的重要论述为深化应急救援体制改革，推动应急管理体制机制创新指明了方向，赋予了安全生产应急救援工作神圣的职责和使命。

随着我国经济快速增长，人民生活水平提高和工业化、城镇化进程加速，应急管理在国家治理体系中具有越来越重要的地位。综观国际国内，面对突发事件能够实施有效救援已成为有效治理国家的标志。可以说，处置得当可以凝聚人心，激发出社会巨大的建设性能量；处置不当则会使危机转成灾难，波及社会稳定甚至动摇执政基础。

2010年智利铜矿坍塌事故，由于智利政府有效组织了国际救援，33名矿工被困70天获救生还，使国家在遭遇了两次大地震、严重金融危机的不利形势下，成功凝聚了国家意志，塑造了国家形象。2008年汶川抗灾救灾以及快速恢复重建，让全世界对中国政府的执政能力有了新的认识，引发了对中国特色社会主义的热议。

2011年日本地震海啸引发福岛核电站爆炸，在事故处置过程中，由于日本政府和东京电力公司之间协调不力，拿不出决定性的应急措施，引发民众和舆论不满，削弱了政府公信力，加速了菅直人内阁的下台。2014年韩国政府在应对处置“岁月”号沉船事故中，由于信息混乱，指挥不当、行动迟缓，使政府内阁的公信力降低，民调政权支持率从71%下降到47%以下的历史最低点，出现了由社会“信任危机”向国家“政治危机”演变的苗头。

由此可见，危机处理和应对能力是衡量一个政党执政能力的重要标志。国家必须有危机意识，成熟的执政党必须有系统的应急理念，合格的政府必须要有高效的应急构架。国家治理能力体现在安全生产应急救援工作中，就是“国家救援、社会治理、执政能力、综合监管”。国家救援体现了应急救援反映国家意志、国家形象的基本属性；社会治理是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，应急救援应该成为现代国家治理体系的重要内容；执政能力，应急救援是维护社会稳定必须采取的重要举措，客观反映了政府行政能力的效率和水平；综合监管是应急救援实现的基本途径，必须整合社会救援力量和资源，统筹兼顾，多策并举，全力以赴应对事故灾难。

二、现代应急救援的基本要素和特征

随着社会经济的发展和公众安全意识的提高，社会公众对事故处置的期望值也不断增高，不但要成功还要精彩。2010年山西王家岭煤矿“3•28”透水事故经过8天8夜的艰苦努力，115名被困矿工成功获救，是现代应急救援的经典案例。事故发生后，党中央、国务院高度重视，时任中共中央总书记胡锦涛、时任国务院总理温家宝作出重要批示，时任国务院副总理张德江率国家安全监管总局等有关部门负责人赶赴现场指挥抢险救援工作。抢险指挥部始终抱定井下153名被困矿工都还活着的信念，科学制定方案，不放弃、不抛弃，争分夺秒、全力以赴实施救援，从山西五大煤业集团和中煤能源集团成建制调集3000多人的专业化救援、施工队伍，从全国科研机构抽调专业技术人员以及115套排水、打钻等高技术装备投入救援，中央电视台现场24小时滚动播报，现场指挥部召开18次新闻发布会，及时准确地公开发布事故救援的方案、措施和进展。

2013年西藏墨竹工卡县“3•29”山体滑坡自然灾害发生后，党中央、国务院领导立即作出批示，派出国务院工作组赶赴现场指导救援，国家安全生产应急救援体系立即进行应急响应，启动联动机制，总参应急办20分钟内向西藏驻军发出预前号令，公安消防派出专家、专业队伍1小时之内到达现场，在当地的黄金集团、中铁建等中央企业及时投入抢险救援。西藏自治区党委、政府主要领导第一时间赶赴现场，成立现场指挥部组织抢险救援。在海拔4600米的高原，投入4600多人、200多台（套）工程机械，抢险救援工作有序、有力、有效。

这些案例反映出我国应急救援体系和能力建设正逐步适应经济社会发展和安全生产事故救援的现实需求，也揭示了现代应急救援必须具备的基本要素和特征。

（一）必须体现国家意志、依据法律制度、强化政府行为、落实企业责任。《中华人民共和国突发事件应对法》明确了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，集中体现了国家意志、政府行为、企业责任。企业一旦发生事故往往波及社会，甚至引发严重社会危机，需要国家做出决策，及时动员社会各方面力量和资源，才能快速有效处置、减少损失。因此，安全生产应急救援工作必须坚持“政府主导、企业落实、政企联动”，政府主导救援工作，制定方案、指挥行动、协调力量、调配资源，组织和协调社会力量积极参与，发挥各自优势和作用；事故企业是基础，必须为抢险救援提供基础信息，组织工程技术人员、技术装备和物资确保救援方案和措施的实现。

（二）必须坚持“以人为本、安全第一、生命至上”和“不抛弃、不放弃”的理念。这个理念的核心是尊重生命，是事故救援中始终坚持的，国务院安委会2013年8号文件《关于进一步加强生产安全事故应急处置工作的通知》作出了明确的界定。“以人为本、安全第一、生命至上”是科学决策、安全救援与处置的核心，在制定方案、作出决策的过程中，要始终把拯救遇险人员生命放在首位，科学制定方案，在确保救援人员安全的前提下，实施救援措施和行动。“不抛弃、不放弃”是对生命的尊重，是应急救援坚持的决心和信念，只要有一线希望，就要百分之百地努力。这既是安全生产方针的具体体现，也是科学发展、安全发展的必然要求。

（三）必须坚持成建制、专业化运用救援力量的基本指导原则。成建制是指指挥员、队员、装备等建制要素的完整。成建制运用力量便于发挥整体的救援功能、形成统一的救援意志，确保在救援行动中密切协调配合，发挥整体效能。专业化运用力量就是针对不同事故类型运用不同专业救援队伍、技术、装备实施救援，是构成有效的战斗力、应对复杂灾情的技战术保障。国家安全生产应急救援指挥中心以此为指导，建设了一批国家级矿山、危化、水上、隧道、山岳、陆地搜寻等应急救援队伍，特别是在7支国家矿山应急救援队建立以矿山救护队、抢险排水队、钻探救援队、医疗急救队和专家组“四队一组”为基本架构的救援组织体系，形成了一专多能、综合救援的力量格局。

（四）必须依靠高技术、信息化提升战斗力。高技术、信息化就是在救援中综合地、配套地运用国家、社会最先进的技术、装备实施抢险救援，借助现代信息技术，建设具有预测预警、信息查询、应急管理、在线会商、应急处置等功能的应急指挥系统，为应急救援提供技术力量支撑。国家安全监管总局应急指挥大厅结合预案、案例、专业知识库，生成初步处置方案和综合研判报告，为应急处置和应急救援决策提供帮助，利用在线会商及相关信息系统，实现对事故现场的指导和应急资源的调度。

（五）必须及时、统一、权威地发布应急救援信息，实施舆论引导。在事故发生后，政府及时发布新闻，将灾情和政府采取的措施向社会公开，组织防护和疏导措施，适时报道救援进展，稳定社会秩序，防止炒作，揭露和打击谣言，有效把握舆论主动权。2011年甬温高铁事故救援中，新闻发布会准备不充分，信息发布不严谨、不及时、不充分，小道消息满天飞，造成了信息混乱的局面和负面影响。韩国“岁月”号沉船事故以及土耳其煤矿事故救援也都存在同样的问题。

三、深刻认识当前安全生产应急救援面临的新形势、新情况

近年来，大量的生产安全事故救援实践表明，应急救援工作在一些地区和单位得不到足够重视，预案不完善，应急准备不落实，现场处置不规范和违章指挥、盲目施救等问题十分突出，由此造成了人员伤亡和次生、衍生事故。

2013年，吉林通化八宝煤矿“3•29”瓦斯爆炸事故救援造成26名救护队员牺牲，暴露出企业领导在组织事故救援中没有树立以人为本、安全第一、生命至上的应急救援理念，没有执行《煤矿安全规程》和《矿山救护规程》的规定，

应急救援方案不科学；矿山救护队建设不规范、不严格，指战员实战经验不足、专业素质不高等问题。

2013年青岛“11•22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故，从发生泄漏到爆炸近8个小时，没有有效地控制局面，反映出大企业的基层基础、终端末梢环节薄弱，危险源的辨识工作设有得到落实，对原油管道泄漏及其可能产生的危害后果缺乏分析和判断，没有对作业环境进行气体监测，没有采取防爆措施，导致政府与企业的“交叉点”、市政工程和输油管道的“结合部”失管失控。

2014年云南下海子煤矿“4•7”重大透水事故救援，实施了13台（套）水泵联合运行和地面钻孔救生措施，最终没有人员获救生还，其主要原因是小煤矿办矿规模小、非法开采，不具备基本安全生产条件，矿主恶意隐瞒开采图纸，不主动配合救援。

当前安全生产应急救援面临的新情况、新问题主要表现在：一是对应急管理工作认识不足。由于“加强社会治理是对执政能力的要求”这个认识刚刚破题，所以不是某一个层面、哪一个人对加强应急管理的认识还不够，对应急救援的摆位还不够。二是全社会缺乏危机意识，企业基层基础薄弱，职工自救互救意识和能力不强。三是应急预案与应急处置脱节，响应不及时，应用不到位（包括人员、措施、指挥），反映出预案间的衔接不够（主要表现在部门预案与专项预案、企业预案与政府预案、部门预案与行业预案之间）。演练重形式、轻实效，重演轻练。四是危险源辨识缺乏制度规范和刚性约束。应急预案需要现场处置方案或措施的支撑，不能靠一件预案“打天下”。五是应急救援队伍建设滞后。一些高危的中小型企业没有专兼职应急救援队伍，也没有签订救护协议。部分专职应急救援队伍体制不完善，机制不顺畅，管理不到位，队伍能力水平都不够。

四、深化改革创新，破解影响应急救援能力提高的重难点问题

应急管理承担着坚守安全生产最后一道防线的重任，使命神圣，责任重大。我们必须进一步深化改革创新，全面提升安全生产应急救援能力。

（一）强化应急救援红线意识和底线思维。习近平总书记指出，人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。安全生产应急救援也应坚决树立红线意识，坚定不移地把安全施救、拯救生命放在第一位。安全施救必须以科学的态度、客观求实的精神、周密的措施方案为支撑。近年来，在处置攀枝花肖家湾、泸州桃子沟煤矿瓦斯爆炸和吉林德惠宝源丰禽业加工厂火灾等特别重大事故过程中，都存在小企业非法违法建设、违规组织生产的现象；在吉化双苯厂、青岛东黄输油管道泄漏爆炸等危险化学品事故处置过程中，则存在可能造成扩散波及社会的复杂情况。

因此，应急救援要坚持红线意识，就必须强化底线思维，就是要做好应对灾害的建设布局，掌握技战术和技术装备，以实现各种复杂条件下的安全救援、拯救生命。

（二）加强应急救援队伍的思想作风建设。在日本福岛核危机应急处置过程中，在机组先后发生爆炸的现场，有50名专业人员将生死置之度外，始终坚守在高浓度核辐射污染区域，实施应急处置，给我们留下了深刻印象。

现代应急救援需要这样一种团队精神、顽强的作风和无私的奉献，这也应是科学救援、安全施救的应有之义。因此，应急救援队伍必须要培养过硬作风，锤炼崇尚荣誉、勇于奉献的意志和决心。

（三）高度重视危险化学品事故的防范和处置工作。通过青岛中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故救援，要清醒地认识到，大化工时代带来的诸如长输油气管道占压、危化生产与社会生活混杂、城市挤占安全距离等系统风险，包括发生类似印度博帕尔市毒气泄漏恶性事件的风险，是客观存在的，一旦发生事故必然波及周边区域和社会公众。

因此，做好应对危险化学品事故的相关准备和建设非常重要，甚至更加紧迫。一要健全国家、省、市、重点县及企业危险化学品救援管理机构。借鉴国外成功经验，推动落实在各级安全生产应急管理机构增设化学品事故应急机构。二要在依托优势企业提高危险化学品事故处置能力的基础上，建立国家级跨区域危险化学品安全生产应急管理实训基地。三要推动出台《危险化学品事故应急救援指挥导则》、《危险化学品应急救援队伍标准化规范》、《化工园区安全生产应急能力考核评估标准》等相关制度。

（四）完善和改进应急预案，增强实战性。目前，我国已经形成了由总体预案、部门预案、专项预案构成的应急预案体系，100%覆盖了各级政府和高危行业企业，深入人心、家喻户晓，在安全生产应急救援体系中发挥了重要的基础性和指导性作用。但当前应急预案还存在操作性不强、针对性不强，不便用、不会用、不实用的情况，需要从3个方面加强和改进工作。一是简化基层应急预案制定预案要实事求是，困地制宜，针对国家层面和管理者层面制定的预案需全面、客观、系统；针对基层层面和操作者层面制定的预案应该简化、易学、针对性强，基本途径是标准化、牌板化、卡片化，通过几条简明扼要的条目使预案深入人心。二是重视和加强基层的应急预案演练。这既是我们在应急管理实践中的体会，也是世界各国对预案管理工作的共识，“预案不演练就等于一张白纸”。通过演练才能使公众熟知、掌握，才能发现不足，不断改进和完善，提高针对性、实用性、可操作性。当前重要的是将预案演练重心下移、深入基层、贴近实战，采取综合的、岗位的等多种形式，普及到安全生产各个环节，广泛开展到工厂、社区等生产、生活的各个领域。三是应急预案要延伸。事故的突发性、复杂性造成了应急处置的多样化，要发挥应急预案的指导作用，推动企业针对重大隐患、危险源制订现场处置方案、措施。

（五）强化应急知识普及和应急技能培训。当前存在的一个重要问题是全社会的危机意识不强，应急自救互救知识不足。要下大力气开展安全生产应急管理知识宣传，推动应急管理进机关、进企业、进社区、进乡村、进学校、进家庭，

增强公众的安全意识和应急意识，指导企业做好从业人员岗位应急避险和自救、互救等技能培训。通过网络、电视、宣传牌板、游戏、手册等形式，持续、反复、生动、形象地开展宣传教育，普及应急知识，提高应急技能。

站在新的历史起点，高效的应急救援已成为科学发展战略的重要内容、以人为本执政理念的根本要求、综合国力的具体体现、加强和创新社会管理的基础工程。当今社会，一个政党没有系统的应急理念就不是成熟的政党，一个政府没有高效的应急管理就不是合格的政府，而一名称职的领导干部应该具备必要的应急指挥能力，关键时刻能够站得出来，敢于担当、善于担当。

作者简介

王志坚，教授级高级工程师，国家安全生产应急救援指挥中心原常务副主任。

本文转载自《中国应急管理》