目前全国已初步形成了“横向到边，纵向到底”的应急预案体系，在突发事件应对处置工作中发挥了重要的作用，同时也不断暴露出预案及预案体系在实际应用中存在的诸多问题，常见的如上下一般粗、左右一样平、针对性不强、可操作性不强和缺乏有效的衔接等。众多学者就此展开了深人的分析，并提出了相应的建议，如应加强针对性、可操作性，加强预案之间的关联、避免照抄上级预案等。这些基本上都属于概念层次的建议、措施、原则，对政府部门及制定预案的主体部门具有宏观指导意义，但目前还无法落实到具体实现及可操作的层次，如怎样加强衔接、怎样加强针对性等还缺乏指引。

本文以我国应急预案体系为对象，从构建一个好用的预案为出发点，探讨有效的预案及预案体系的概念；从实战角度出发，结合预案的编制及使用这两个关键环节，研究灾害风险的表示及其应对流程的构建，继而给出可实现预案有效衔接的预案体系模型。该模型可以体现预案的针对性、可操作性及预案之间横向及纵向衔接的内涵。

一、应急预案及预案体系的有效性——基于应用的视角

（一）应急预案体系有效性的含义

我国预案纵向分为国家级、省级、市级、县级和街道级，横向分各部门、各类突发事件的预案，处于该体系中的任何一件预案都可能与其他预案有着横向或纵向的关系，这些关系构成了预案体系。目前关于预案体系的描述，大体上可分为两种观点。

第一种观点是指我国目前运行的应急预案体系，是以管理主体的行政级别为纵轴，以管理职能和客体范围为横轴的多维、多尺度体系，是由不同层级、不同类型预案组成的、相互联系的、全方位的、多层次的预案群，也就是“纵向到底，横向到边”的预案体系。该体系中又包含了若干具体事件的预案体系，如地震预案体系、地质灾害预案体系等。这些体系本身也构成了有内在联系的预案网络。

第二种观点是指具体行业、企事业单位制定的不同种类预案构成的体系或集合，如应急通信预案体系、灭火救援预案体系等。

目前我国预案体系建设成绩显著，全国范围内各类预案已经有高达550万件，显然，上述各种体系中的预案包含在这550万件之中。研究这样一个庞大的预案体系的有效性，是一个十分复杂的问题，学者们给出了不同的观点。一方面，从文献中可以找到对预案体系有效性的定义，如有学者指出整个预案体系的有效性，不仅取决于单一预案的有效性，更取决于相关预案衔接匹配的有效性，也有学者认为预案体系的有效性在很大程度上取决于不同层级的预案之间或同一层级的不同预案之间的衔接匹配程度等；另一方面，从对预案体系存在问题的研究中可以反方向理解预案体系的有效性，如预案之间的衔接不紧密，一是针对不同事件类型的专项预案之间的衔接不够紧密，二是不同主体制定的预案之同的衔接不够紧密；上下级预案、同级预案、政府与企业或者相邻地区之间的预案没有很好地衔接，从组织结构、处理程序到职责划分等，都存在一些盲点、重叠或矛盾的现象；没有与其他相关预案的衔接设计；某些不同类型预案之间缺乏有效的衔接和协调；因危机扩散而需要启动的综合预案，虽然基本建立，但此预案和彼预案之间缺乏必要的衔接等问题，不同程度影响了处置的效果，等等。

可见，预案体系的有效性集中体现在预案之间衔接的有效性。为了构建有效的预案体系，就需要明确如下一些问题：什么是预案的衔接、预案之间有哪些衔接、为什么要衔接、什么时候需要衔接、怎样衔接、在预案体系中相邻的预案是否一定要衔接、不相邻的预案是否就不需要衔接等。

因此，需要找到一个恰当的研究切入点，将上述观点涉及的问题进行统一界定，并且给出具有可操作性的有效预案体系的构建方法。

本文认为，预案有效与否，应该从应用的角度来考量，有效的预案一定是好用的预案，即能够有效应对突发事件：当启动一个预案就能有效应对突发事件时，则该预案就是有效的；当发生重大突发事件时，需要启动多个预案，这些预案能有效应对突发事件，则这些预案的集合就是有效的。

因此，考虑到突发事件发生时预案启动的特点，本文所指的预案体系是指针对某事件的灾害后果所启动的预案的集合，该集合中可能只有一个预案，也可能有不同级别、不同类型的多个预案，由于这些预案都处于大的预案体系中，它们之间本来就存在着横向或纵向的联系，本身构成了一个体系。预案体系的有效性，就是指这些预案构成的体系的有效性。

从该定义可以看出，预案体系的有效性有两层含义，首先，指预案体系中的每个预案是有效的，这是基本条件；其次，指同时或相继启动的任意两个或多个预案构成的预案体系是有效的。由于突发事件种类繁多，灾害后果各异，有可能启动任何一个或各种可能的预案组合，它们的有效性就可以保证预案体系整体的有效性。

因此，研究构建有效的预案体系，既要考虑单个预案的有效性，也要考虑多个预案构成的体系的有效性，单个预案有效不能保证预案体系的有效，预案体系的有效性，还体现在预案之间衔接的有效，要解决关于预案衔接的各种问题，同样应该从预案使用的角度进行考虑，同时使用的预案才需要衔接，同时使用意味着针对突发事件同时或相继启动的预案，在应急过程中需要这些预案发挥一个整体的作用，这正是预案之间需要衔接的原因所在。 

（二）预案纵向衔接的意义

纵向预案指处于不同级别的同类预案。

预案具有各种级别的划分，如美国预案自顶向下分为战略级、操作级、战术级、现场级，我国预案也存在这种层次性，国家级、省级、市级、县级、街道级、具体单位级。一般来说，预案级别越高，内容越笼统，针对性越差，级别越低，内容越具体，针对性越强，而针对重大突发事件，启动的最高级别的预案往往是国家级预案。以地震为例，汶川地震发生后，启动了《国家地震应急预案》一级响应；玉树地震后，启动了《国家地震应急预案》一级响应；雅安地震后，启动了《国家地震应急预案》一级响应……，这些不同地区发生的严重地震，由于都达到了启动国家级预案的条件，所以都使用了《国家地震应急预案》，而国家级应急预案属于战略层次的预案，不是针对具体事发区域制定的，所以《国家地震应急预案》并不是针对汶川地震、玉树地震或雅安地震的应急预案。为了增强区域针对性，需要将国家级预案与各相关地方级预案结合才能有效应对灾害后果。因此，将国家级预案的指导作用与地方级预案的现场工作方案进行衔接和融合，跨越笼统和具体之间的断层，形成有针对性的具体区域预案，即是有效的纵向衔接。

（三）预案横向衔接的意义

横向预案指处于同一级别的各类预案。

重大突发事件往往引发次生事件，不仅在自然灾害之间存在各种灾害链，在其他灾害之间也存在灾害连锁反应。因此，同时或相继启动的应急预案不仅包括事件本身的预案，还应包括该事件所引发的次生事件的预案。突发事件种类繁多，灾害后果各异，如地震的灾害后果与传染病的灾害后果不同，需要编制不同类型的预案，有多少种突发事件就有多少类不同的预案。由于这些预案是针对不同类型的突发事件，由不同的部门制定的，应急响应内容、执行主体、资源等方面可能存在较大的差异，怎样才能够使多部门的联动形成最大合力，取决于这些预案之间能否有效衔接以形成一个整体。因此，需要从横向将不同类型的预案进行有效衔接，使同时启动的预案能够形成一个整体，发挥预案体系的作用。

二、提高预案有效性的科学方法

（一）提高预案有效性的基本思路——构建好用的预案

我们需要对预案本身的属性或作用进行思考，在应急响应中预案到底起什么作用。邢娟娟指出的编写预案的原则很有代表性：“写要做的；按照写的来做；做所写的和写上的要做到”。写，指预案的编制，做，指应急响应行动，预案的本质就是按照所编制的内容进行应急响应。因此，可以说，影响预案有效性的两个关键因素一个是预案的编制，另一个是应急响应流程。预案是用来提供应急响应行动方案的，因此，利用预案中的应急响应部分，可以构建出应急响应流程。一个预案如果好用，则该流程能够有效应对突发事件，否则该预案即失效。

应急响应流程一般描述为“谁来做，做什么，何时做，怎么做，用什么做”，在一个预案中总能找到关于“做什么”、“谁来做”、“怎么做”、“用什么做”等的描述，但在实际分解一个预案并试图构建流程时，就会发现很多时候无法得到完整的流程，要么缺少某个环节，要么各个环节之间缺少衔接，无法形成真正意义上的流程，这样的预案，在实际使用中难免会出现各种问题。

究其原因在于对突发事件风险辨识及评估的困难。预案的编制原则中重要的一条是危险源辨识及风险评估。如果是一个化工厂，危险源辨识及风险评估较容易，而针对一个突发事件，如地震，其风险辨识及评估则很困难。地震可能发生在任何时间和地点，地震发生在不同的环境下后果各异，如汶川地震与日本福岛地震灾害后果差别明显。由于事件发生的不可预测性及灾害后果的多样性，导致编制预案时不可能一一列举灾害后果并制定应急响应流程，所以目前预案一般对“做什么”的描述并不系统。

因此，针对某突发事件，明确应该“做什么”的集合，并针对该集合中的每一个“做什么”确定“谁来做，何时做，怎么做，用什么做”，并写在预案中，是实现预案好用而又有效的一条路径。关键问题是如何确定一个事件的应急响应应该包含哪些“做什么”。

随着突发事件灾害后果的日益严重，从常规突发事件到非常规突发事件，应急响应模式已从预测型变为情景应对型，“做”应对的是“情景”，即“做什么”对应的是“是什么”，将“是什么”分析清楚后，“做什么”就可以确定了。

显然，“是什么”即突发事件的灾害后果。因此，对突发事件进行风险分析，就是对突发事件的灾害后果进行系统梳理，是制定有效预案的前提，针对“是什么”编制应急响应方案，将有力提升预案的有效性。

（二）突发事件风险建模——系统梳理“是什么”

突发事件分为四大类，每类下还有多个小类，种类繁多。按照灾害系统论，灾害是由致灾因子、孕灾环境和承灾体共同决定的。其中，灾害后果主要体现在承灾体上，承灾体是灾害风险的主要承受者。每个事件都有其特定作用的承灾体，如传染病的承灾体主要是人、动物和植物，地震的承灾体则很广，人、建筑物、生命线工程等，灾害后果各异，导致了风险辨识的难度大。通过对四大类突发事件的分类研究，以及对各类突发事件灾害后果与承灾体的研究，本文提出系统描述灾害后果的层次结构，如图1所示。

将突发事件灾害后果的描述分为两个层次：与具体区域无关的上层，及与具体区域有关的下层，分别对应灾害主题、该主题在具体区域的灾害后果。

灾害主题是对突发事件发生在其作用的承灾体上共性的灾害后果的抽象，是不论在什么地区，只要具有同样的承灾体都可能产生的后果，是由事件的性质决定的，具有明显的事件特征，只与事件及其作用的承灾体相关，比如人是若干突发事件的承灾体，在地震事件中的主要灾害主题是被掩埋、失踪、受伤，在SARS中的灾害主题是发烧、患病等。灾害主题越全面，则对事件风险的把握越大。而由于一个突发事件作用的承灾体是相对固定的，所以对灾害主题的系统梳理是可行的。

利用图1可以表示一个突发事件发生在任何区域中的灾害后果。如地震事件，其灾害主题有m个，包括人员被掩埋、受伤、房屋倒塌、工程受损、地质灾害等。当地震事件发生在具体区域如X时，在该区域中的灾害后果对应的灾害主题可能是m个主题中的一部分，地震发生在不同区域如X、Y或Z其灾害后果的差异，既体现在灾害主题的差异，也体现在灾害主题对应的具体灾害后果的差异，如同样是地震，汶川地震的灾害主题主要为人员伤亡、房屋倒塌、堰塞湖，日本福岛地震的灾害主题主要为人员伤亡、海啸、核泄漏；而同一个灾害主题，其差异则与事件所发生的具体区域相关，需要在具体情景下展开，如同样的人员伤亡主题，汶川地震主要是被房屋掩埋，日本地震主要是被海啸淹没。

因此，图1的模型能够很好地表现突发事件灾害后果的复杂性和多样性，更能区分具体灾害后果的差异，这种差异对应的是救援工作的差异，是构建应急响应流程的基础。

该层次结构使用灾害主题对灾害风险进行高度概括，适合具有指导意义的战略级预案的编制，因为一个事件的灾害主题是相对固定的，可以保证对灾害风险的全局把握；同时，该层次结构还可增加预案的适用性，将各种不同的灾害后果进行系统抽象，并可以将主题针对具体区域进行细化或具体化，可以简洁表示复杂多样的灾害后果，为增强预案内容的有效性、实现预案的纵向衔接提供了灵活的结构。 

（三）针对“是什么”确定“做什么”

与灾害主题对应的救援动作，正是预案中应该提及的“做什么”，本文称之为应急主题。应急主题与灾害主题一一对应，如抢救被淹没人员、寻找失踪人员、救治受伤人员、隔离、防护、治疗等。

突发事件灾害后果的层次结构确定后，就可以确定相应的应急主题。应急主题是对该事件应急响应主要工作的抽象，与灾害主题类似，与事件发生的具体区域无关，由事件本身的性质决定，如SARS，应急主题包括诊断、转移、治疗、隔离、防护等；地震，应急主题包括抢救被掩埋人员、工程抢险等。

 

每个应急主题针对事件的发生区域，都对应一个具体的工作流程，如SARS中的诊断、隔离都有相应的工作流程，对应图1中底层的具体灾害后果，主题在现场的具体工作，本文称之为任务。主题如“消毒”一般以动词的形式表示，而任务是实现主题的一系列具体动作，任务的先后逻辑关系构成了一个流程，代表该主题的具体应急响应内容。

一个应急主题在事件发生的不同区域，对应不同的工作流程，其中的任务也不尽相同，体现主题在不同时空背景下应急响应工作的差异。如SARS中消毒这一主题，在公共场所、交通工具、医院等不同场合有不同的流程，需要具体展开。

通过对事件的灾害后果建立层次结构，相对应的应急响应“做什么”也呈观出层次结构，既有抽象的描述：主题，也有具体的描述：任务，如图2所示，这种结构非常有利于预案的纵向衔接。应急主题是对应急响应工作的抽象，具有简洁、全面的特点，适合放到具有指导意义的战略级预案中；而主题与具体区域相结合，就可展开为一个个具体的任务，这些任务就是现场的工作任务，应该写在现场预案中。这就使得抽象的顶层预案与具体的现场预案的衔接成为可能。

三、提高预案体系有效性的科学方法

如前所述，预案体系的有效性包括单个预案的有效性及预案之间衔接的有效性。单个预案的有效性通过预案的编制和使用两个方面进行提升，其中，灾害风险模型可以保证预案的针对性，而针对“做什么”构建应急响应流程的“谁来做、做什么、怎么做、用什么做”，则可以保证预案的有效性。因此，以某种方式将“谁来做、做什么、怎么做、用什么做”组成应急响应流程，就是确定有效预案的内容。为了构建有效的预案体系，构建应急响应流程同时还需要考虑以下几个问题。

1.我国应急响应体制和机制的特点；

2.我国各级应急预案文本内容的特点；

3.预案之间纵向或横向衔接的可能；

综合考虑上述需求，为了实现多个预案之间横向或纵向的衔接，预案要提供能够进行衔接的接口，同时预案结构应该有助于实现衔接。为此，本文给出一种应急响应流程的构建方法，将应急响应流程表示为“主体-主题-任务-资源”的形式，分别对应“谁来做、做什么、怎么做、用什么做”。其中：

主题：指应急主题，与灾害主题相对应（图2）；

 

主体：每个应急主题都应该有一个或多个对应的责任部门，这里称为主体部门；

任务：指应急主题对应的应急流程中的具体任务（图2）；

资源：在执行任务过程中，所需要的人力、财力、物力及技术方案等，都属于资源。

该流程围绕应急主题展开，主体与主题之间有关联，一个主题可能对应一个或多个主体，同时一个主体也可能对应一个或多个主题；任务与主题之间有关联，一个主题对应若干个任务；任务与资源之间也有关联，一个任务对应做事的多维资源。

该流程有以下特点：首先，该流程是针对突发事件的灾害后果构建的；其次，流程中的主体不对应现场工作的主体，现场工作的主体包含在任务对应的资源中；最后，该流程最大的特点是将宏观（抽象）层次与微观（具体）层次有机结合形成了一个整体。

当某区域发生了突发事件，所启动的预案应该包含上述流程：灾害主题→应急主题→主体→工作流程（任务、资源），以及它们之间的关联。当这些内容都具备时，它们写在几个预案中并不重要，可以都写在一个预案中，也可以分布在不同的预案中。反过来，列于任何一个应急预案，都可以按照主体-主题-任务-资源构建相应的响应流程。通过分析各级预案的特点，可以发现，目前的国家级预案总体来说不是面向具体任务的，更倾向于是面向主题的，而一些具体区域的预案则更具体、更有针对性。因此，在级别高的预案中，主体一主题涉及的较多，任务一资源涉及的较少；级别越低，则主体主题越少，任务一资源越多。极端的情况，国家级应急预案可能只有主体主题，现场预案可能只有任务一资源，这时，通过主题与任务之间的关联（图2）就可以实现二者的衔接。因此，主体就是指国家各部委，如国家地震局、卫计委、民政部、发展改革委等，是制定国家级预案的主要部门，也是负责相应事件应急工作的最高级主体。

该流程表示的是针对突发事件灾害后果的应急响应流程，其本身非常便于多个预案衔接的技术操作，利用该流程，本文提出可实现多个预案衔接的预案体系模型，如图3所示。

 

该模型由四层构成，分别对应流程的主体、主题、任务和资源。 

从该模型中可以清楚地看到，各节点之间存在着横向或纵向的关联，同层节点之间有横向的关联，相邻两层节点之间有纵向的关联，这些关联是由突发事件的灾害后果性质及应急响应的流程决定的：纵向关联表示的是针对每一个灾害主题的应急响应流程，即主体一主题-任务一资源，体现的是不同粒度应急响应工作之间纵向的衔接，也可以体现不同层级预案之间纵向的衔接；横向关联主要表示的是各层内同类节点之间的联系，主要由主题层决定，主题之间的关联体现的是应急响应工作之间的先后关系，如传染病的诊断与上报，主体之间的关联体现的是主体部门通过所执行的主题之间的先后关系而产生的关联，或不同的主体部门在执行同一个主题时的协作关系；任务之间的关联是完成主题的工作顺序。横向关联同时也体现了同级不同类预案之间横向的衔接。

该模型可以很好地实现从主体一主题一任务一资源得到具体区域的应急响应流程的目的。如果主题还包含该事件引发的次生事件的主题，则该模型就包含了次生事件预案的内容，因而是一个整合后的预案模型，既体现了预案间纵向的衔接，也体现了预案间横向的衔接。实际上，不论启动的预案有几种类型，有几个级别，它们共同作用于一个具体区域的灾害后果，客观上相当于一个预案。图3中，三个虚线圈分别代表3个预案，即该模型既可以表示一个预案（预案1），也可以表示多个预案（预案2及预案3）整合后的预案体系。

同时启动的预案，按照图3进行构建，就可以形成一个综合预案。其中，主题层是实现衔接的接口（与灾害主题对应，启动预案的原则是由灾害后果决定的），是最先确定的，因发生区域不同而不同；主题确定后对应的主体就可以确定；根据区域的承灾体特点展开主题，就可以确定任务，继而可以确定完成任务需要的各种资源。

按照上述模型，这里给出构建有效的预案体系的具体实现流程：

STEP1：确定突发事件类型，如地震、地质灾害、洪水等；

STEP2：确定该事件可能发生的所有主要灾害后果，包括次生事件；

STEP3：对这些灾害后果进行归纳、合并，得到该事件的灾害主题；

STEP4：确定灾害主题对应的应急主题；

STEP5：确定这些应急主题对应的国家级部门，即主体；

STEP6：确定应急主题对应的工作流程，以得到每个主题下的任务集合；

STEP7：确定完成各任务需要的各类资源；

STEP8：将上述内容按照它们之间的关联集成到图3的预案体系模型中；

STEP9：将体现该模型中的节点及其关系的内容，编制在预案中，其中，顶层预案必须包含主体和主题，底层预案必须包括任务和资源。

至于中间还需要几个层级的预案，怎样分配这些内容，则具有一定的灵活性，这也是应急体制、机制甚至法制建设的范畴。不同级别之间可以有覆盖，但不能有遗漏或矛盾。

构建该模型最关键的还是灾害主题的确定，不仅包括事件本身的灾害主题，还应包括事件所引发的次生事件的灾害主题，这样衔接多个预案才具有意义。

四、对预案体系有效性的进一步思考

如前所述，预案体系的有效性包括针对性、可操作性、完备性、横向或纵向衔接的有效性等，利用本文提出的思路、方法和模型可以进一步解释如下：

针对性：对应应急主题，应急主题与灾害主题是否一一对应；

可操作性：对应应急响应流程，流程能否按照主体一主题任务资源实现连接；

衔接的有效性：图3中横向的关联表示横向衔接的具体内容，纵向关联表示纵向衔接的具体内容，衔接的有效性即这些关联是否都正确，是否存在关联的缺失或矛盾；

完备性：灾害主题是否全面，针对灾害主题的应急响应流程是否全面，等等。反之，从图3中也可以发现预案体系存在的问题：主题的缺失会导致预案在面临该灾害后果时无应对措施；主题与任务没有衔接，会导致虽然考虑到了该后果，但没有具体的现场方案；主体缺失会导致主要灾害后果没有部门或者缺少某些部门负责应对；资源缺失会导致应急响应流程无法顺利实施，等等。因此，通过该模型可以及时诊断并切实发现应急预案体系中的具体问题，以便有针对性地进行预案的修订和完善。

要完整实现这一模型是件既费时又费力的工作，具有一定的难度。比如，要确定地震灾害主题，就需要将地震这一灾种带来的任何可能的灾害后果进行梳理。这是一个系统工程，必须站在全局的视角考虑问题，作为国家地震应急预案的内容，应该站在全国的视角，将发生地震后所有可能的灾害后果进行梳理并提炼出主要的灾害后果即灾害主题。灾害主题不是按照致灾因子或孕灾环境来确定，而是按照承灾体来确定，这点很重要。

一般常发生某事件如地震的区域，该事件预案都较详细，不常发生某事件的区域则该事件预案的编制和修订易被忽视，一旦事件发生了则往往措手不及。本文考虑到灾害后果是体现在承灾体上的，所以提出针对承灾体评估灾害后果，获取灾害主题，编写预案，以保证突发事件发生后，主要的灾害后果在相应的预案中都有所提及。

以地震灾害主题的识别和应用为例，我国沿海及经济发达地区，承灾体种类多、密度大、关联强，灾害主题远多于西部欠发达地区。梳理工作既需要研究以往的灾害案例，也要借鉴专家学者的理论研究成果及经验，抽取出具有共性的地震灾害主题，并将其都写在国家级地震预案中；省级地震预案就可以至少包含该省范围内的灾害主题。每个省情况不同，所包括的地震灾害主题也就各异，有的省因区域特征复杂则灾害主题多，有的省则可能就少，甚至有的省因区域特殊性可能会出现国家级预案中不存在的灾害主题，这就需要对该省可能出现的灾害主题进行系统识别。市级预案至少要包含该市的灾害主题，以此类推。这样，全国范围内，地震灾害主题对应的应急响应工作都将分布在不同区域的预案中，针对性和覆盖性都强，并且避免了上下一般粗的现象。虽然这项工作难度较大，费时费力，但考虑到重大灾害带来的严重人员伤亡和财产损失，还是很有必要做的，是突发事件事前应急准备的重要环节。

图3的模型考虑了我国应急预案文本的内容特点及应急响应体制和机制的现状，按照该模型诊断、修订与完善目前的预案及预案体系具有一定的可行性及可操作性，如按照该方法对目前国家级预案进行修订，可以考虑将目前的部分主题拓展到全部主题，并进一步明确每个主题对应的主体部门。

作者简介：荣莉莉，大连理工大学系统工程研究所教授，博士生导师。

本文转载自《中国应急管理》