近年来，我国自然灾害风险加剧，灾害造成的损失和影响复杂化、多元化趋势明显，减灾救灾难度日益加大。中国政府一贯高度重视减灾救灾工作，新世纪以来，对减灾救灾工作提出了更高更新的要求。各级政府及各有关部门逐步认识到灾害评估对减灾备灾、应急救灾、恢复重建等各环节工作的决策支撑作用，特别是注重从制度建设入手，促进技术方法的完善和业务运转能力的提高，推动灾害评估工作快速发展，这其中，灾害风险与损失评估的发展尤为突出。
一、自然灾害风险与损失评估领域的工作制度建设现状
当前，评估工作已经逐步通过制度建设的形式成为保障我国减灾救灾领域有序有效开展工作的重要手段之一。在国家近些年制定出台的法律法规、规章制度中，“评估”两字越来越频繁地写入具体条文。总体来说，不同领域和层次的政策法规对评估工作的定位和侧重点有所不同。
（一）相关法律法规和预案将灾害评估列为各级政府及有关部门履行减灾救灾职责的重要内容
法律法规位于政策体系的顶层，主要在宏观上明确减灾救灾中对各类评估工作的要求。2007年颁布的《突发事件应对法》将风险评估、损失评估作为备灾阶段、灾后处置和恢复重建阶段的重要内容。其第二章”预防与应急准备“的第二十条规定”县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。“其第五章”事后恢复与重建“的第五十九条规定”突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估……并向上一级人民政府报告。“上述条文明确了相关人民政府对各类灾害风险调查评估、损失评估的职责，并体现了各级政府对不同规模灾害分级管理的原则。
2010年颁布实施的《自然灾害救助条例》将风险调查评估和损失评估作为救助准备和应急救助的重要工作环节。其第二章“救助准备”的第八条规定“县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章，上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况，制定相应的自然灾害救助应急预案”，明确了风险调查评估是制定自然灾害救助应急预案的基础性工作。其第三章“应急救助”的第十七条规定“灾情稳定前，受灾地区人民政府民政部门应当每日逐级上报自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态等情况，并及时向社会发布。灾情稳定后，受灾地区县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当评估、核定并发布自然灾害损失情况”，对灾害过程中、灾害稳定后损失统计评估作出了要求，同时需要及时发布相关损失统计评估结果。
2005年发布实施的《国家突发公共事件总体应急预案》，从灾前的“预测与预警”、灾中的“应急处置”、灾后的“恢复与重建”三个阶段对风险分析、信息报告、调查与评估作出了明确规定。
（二）减灾救灾领域专项规划将灾害评估列为重要任务，提出发展目标
国家相关防灾减灾综合规划、专项规划也对自然灾害评估能力建设提出了规划目标和任务。
《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》（20l1年发布）要求“建立健全国家自然灾害评估体系，不断提高风险评估、应急评估、损失评估、社会影响评估和绩效评估水平，完善重特大自然灾害综合评估机制，提高灾害评估的科学化、标准化和规范化水平”，从机制建设和技术研发两个角度提出规划目标。《国家防灾减灾科技发展“十二五”专项规划》（2012年发布）将“重大自然灾害灾情与综合风险评估技术系统研发”列为重点任务之一，强调开发地震地质灾害、气象海洋灾害等重大自然灾害损失定量评估模型，加快空间技术和模型一体化的灾情快速评估技术系统的开发；开发综合灾害风险分析、模拟与决策支持系统。《国家防灾减灾人才发展中长期规划（2010-2020年）》（2011年发布）将“灾害政策分析、损失与风险评估人才”作为发展重点之一，将“高级灾害评估师（信息师）培养工程”列为重点工程之一。
（三）专项工作规程将相关灾害评估工作作为重要工作环节，予以要求与规范
当前，各级政府都将工作规程的制定作为规范各项政务工作的重要手段之一。工作规程作为政务工作的具体制度性规定，一般对相关工作的工作内容、工作程序、责任部门、时限要求做出具体要求。近年来，在自然灾害救助工作领域，相关专项工作规程大都对灾害评估的内容和要求做出了规定。
在《国家自然灾害救助应急预案》的具体行动方案——《民政部救灾应急工作规程》中，在其“预警响应”部分，将风险评估与应急准备作为响应措施的两项主要内容，VI、III、II级响应中，灾情评估与救灾应急、救灾捐赠和后勤保障并列作为响应措施的4项主要内容。在I级响应中的“响应措施”中，也分别规定了“及时收集、评估及更新灾情，汇总国家减灾委成员单位的信息和救灾工作动态，定时向国务院报告，重大情况随时报告”和“灾情稳定后，组织评估、核定并按有关规定统一发布自然灾害损失情况”等。可见，风险评估与灾情评估作为开展具体备灾工作和应急工作的决策依据，成为响应措施的主要内容之一。该工作规程自2004年开始制定实施，之后每年年初进行更新，其中对风险与损失评估工作的要求也经历了从无到有、从简略到全面的过程。
其他如《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》（财社〔2011〕6号）、《受灾人员冬春生活救助工作规程》（民发〔2014〕169号）、《因灾倒塌损坏住房恢复重建补助资金管理工作规程》（民函〔2011〕221号）等专项救灾工作规程，也都对灾情以及救助需求等情况的统计、评估作出了明确规定。
在国家层面不断加强对自然灾害评估工作的制度建设的同时，地方层面也逐步启动了相关工作，如湖北省民政厅《湖北省自然灾害生活救助资金管理暂行办法》（鄂财社〔2012〕l号）、江西省民政厅《关于推进受灾群众冬春救助精细化管理工作指导意见的通知》（赣民发〔2012〕22号）等都对相关救灾工作涉及到的评估工作做了细化规定，推动救助工作向精细化发展。
（四）出台关于灾害评估的专项工作制度，细化工作要求和程序
随着评估工作的逐步开展，关于灾害评估工作的专项工作制度开始出现。
为进一步提高自然灾害救助决策的科学性，提升自然灾害救助工作的总体水平，2012年8月，民政部制定出台了《关于加强自然灾害救助评估工作的指导意见》，旨在立足于自然灾害救助工作需求，逐步形成机制健全、程序严谨、指标系统、方法科学、责任明确的自然灾害救助评估制度，为自然灾害救助提供决策依据，更好地服务于受灾群众。意见将自然灾害救助评估划分为救助准备评估、应急救助评估、灾后救助评估和年度综合评估四大类12项评估事项，涉及灾害风险评估、灾害损失评估和救助工作需求、能力和效果评估，并规范了评估基本流程、各评估事项的核心指标和工作时限，明确了工作目标和要求（见图1）。
2012年，民政部还制定了《因灾倒塌、损坏住房现场核查评估工作规范》，对因灾倒塌、损坏住房现场核查评估工作的启动、组织实施以及现场评估、分析测算和撰写报告等事项都做出了具体规定，将工作程序和技术要求很好地结合起来。
在地方层面，湖北省民政厅制定了《湖北省2013年灾害损失和受灾群众今冬明春生活救助需求评估办法》，对涉及到的年度灾害损失评估、因灾冬春生活救助需求评估的主要内容、核心指标、数据需求、评估方法和报告撰写都进行了详细规定，同样从工作制度和技术要求上规范了基层的相关工作。
（五）制订灾害评估相关技术标准，规范灾害评估技术方法和技术流程
在工作制度建设的同时，技术标准的建设也逐步受到重视，从而对评估工作的工作内容、技术指标和方法形成标准化技术规范，保障相关技术工作的有序有效开展。从制度建设情况看，主要有两类形式的技术性规范，一类是由国家和行业标准委员会批准执行的国家、行业技术标准，另一类是由国家统计局批准执行的统计制度。从当前已发布执行的技术规范看，国家、行业技术标准涵盖风险与损失评估的内容、指标、技术方法、技术流程等各项内容，统计制度主要规定了自然灾害损失的统计指标和统计工作制度。两者相比，国家、行业技术标准以技术规范为主，统计制度兼顾技术规范和工作制度。从内容上看，相关技术规范集中在损失评估领域，风险评估领域相对较少，两个领域均未形成完整的技术规范体系。
二、制度建设推动下的风险与损失评估工作新进展
（一）各有关领域持续开展区域灾害风险评估，为减灾救灾工作及灾害评估工作奠定坚实基础
近年来，我国实施国土资源大调查工程，编绘了全国地质灾害风险图；开展了洪水风险图编制、山洪灾害普查和危险区划定工作，编制完成56个不同类型试点区的洪水风险图和七大流域历史典型洪灾实况图，在部分省份开展了全国暴雨洪涝灾害风险评估业务试点；先后编制了四代地震烈度区划图，在100余个大中城市开展了活断层探测与地震危险性评价工作。在单灾种区域灾害风险评估不断发展、完善的基础上，完成了全国1：100万地震、台风、洪水等11个主要灾种以及生态灾害、气候变化等主要灾害与环境风险评价图；在主要灾害单灾种风险评估的基础上，重视综合自然灾害风险评估，编制全国1：100万综合自然灾害风险评价图。上述工作的开展，为我国科学开展各项防灾备灾工作、保障区域可持续发展提供了科学依据，同时也为其他各项灾害风险与损失评估提供了基础。
（二）尝试开展年度灾害综合风险评估，为年度备灾工作打下基础
每年3到4月份，国家减灾委员会办公室组织有关涉灾部门召开年度趋势预测会商会，对全年主要灾害趋势、风险形势进行判断会商。2014年全国自然灾害趋势预测会商会后，国家减灾委办公室组织民政部国家减灾中心首次开展了国家层面年度自然灾害综合风险评估。评估工作依据相关行业部门重大自然灾害趋势预测意见，结合统计局提供的社会经济统计数据和民政部掌握的历史灾害信息、灾害区划信息、遥感信息，探索通过情景模拟，利用历史对比法、脆弱性曲线法等多种评估方法对全国及各省（自治区、直辖市）的主要灾害类型的损失程度及其可能性，以及综合风险水平进行综合评估，进而提出做好减灾救灾工作的建议。年度风险评估是在区域风险评估和主要致灾因子（气象、地震）年度趋势预测的基础上探索开展的风险评估业务，是年度备灾工作的重要基础，也为各类新发重大灾害做好评估工作提供了基础。
（三）大力推进重大自然灾害风险与损失快速评估，为新发灾害预警和应急工作提供决策依据
为做好重大自然灾害应急工作，针对地震、洪涝、台风、低温冷冻和雪灾等主要灾害种类的风险与损失快速评估工作得到高度重视，其主要目的是为客观、及时掌握灾害破坏和经济损失情况、及时启动国家和地方应急预案、采取应急救灾措施等提供决策参考。当前，传统的调查统计方法不断完善发展，新的遥感技术和模拟仿真技术也逐步应用到业务工作中，推进重大自然灾害风险与损失快速评估的全面发展，也使得该项工作逐步发展成为自然灾害评估业务工作中最主要的内容（见图2）。
一是自然灾害损失的现场调查和基层统计上报工作制度和技术标准得到不断完善。和世界各国一样，灾害损失现场调查和统计也是中国获取灾害破坏和损失情况的最基本手段。我国在20世纪80年代建立县、地市、省、国家四级报送体系，制定了“自然灾害情况统计制度”及其他单灾种报灾统计制度，并不断加以优化和完善。近几年，正在建设五级报送体系，向乡镇一级延伸，加强灾害损失信息的精细化管理。对于重大灾害，灾区各级政府也会根据工作需要，开展灾害损失的现场抽样调查评估，通过多项国家（行业）技术标准的制定出台，不断规范灾害损失现场调查技术方法，提高现场调查评估和基层统计的工作质量。
二是积极利用遥感技术覆盖范围广、持续监测、高分辨率等特点，开展灾害范围与损失的监测评估。近年来，通过数据共享工作机制的建立不断拓展稳定的数据源，形成较强的灾害应急状态下的遥感数据获取能力，包括加入国际减灾合作宪章（CHARTER），积极探索建立国内气象、海洋、资源、测绘等遥感系列卫星的数据共享合作机制及无人飞机合作机制。2008年、2011年，中国先后成功发射环境减灾星座A、B、C三颗卫星，为中国自然灾害监测评估业务提供了重要的空间数据支撑，遥感监测的时效性和监测范围都有明显提高。通过一系列的数据共享机制建设和遥感监测技术发展，遥感技术已经在近年来发生的汶川地震等重大地震灾害，以及2010年江西抚州唱凯堤决堤、2013年黑龙江流域性洪水等重大洪涝灾害的灾害损失评估中发挥了重要作用，并先后为20余次国际重大灾害开展监测评估工作，服务对象覆盖全球六大洲20多个国家，灾害种类涵盖火灾、地震、干旱、台风、洪涝等主要自然灾害。
三是利用经验模型、模拟仿真模型开展快速评估，为应急决策提供技术支撑。为有效提高应急救灾时效性和准确性，大力加强模拟仿真评估方法的研究和应用。通过建立经验模型、模拟仿真模型，基于地震、气象等致灾数据、灾区社会经济数据、遥感监测数据、现场信息、地方上报信息等多源信息，在灾前、灾中和灾后开展损失快速评估，判断灾害（风险）损失及发展趋势。目前，针对地震、洪涝、台风、旱灾等几大主要灾种已经建成业务系统，形成业务运转能力。在相关数据完备的情况下，针对地震的快速评估一般在30-40分钟内即可完成，针对洪涝、台风、旱灾的评估也可在2-4小时内完成，初步形成了对中央政府启动应急响应、制定救灾措施和救灾资金安排方案等的决策支撑能力。2014年，国家减灾中心针对云南鲁甸地震、景谷地震灾害造成的房屋倒损、人员伤亡情况迅速开展快速评估，评估结果对判断灾区损失情况、启动应急响应发挥了重要的决策支撑作用。
（四）不断完善特别重大自然灾害损失综合评估工作机制和技术方法体系，有效支撑恢复重建规划编制工作
2008年以来，我国接连发生了汶川地震等一系列重特大自然灾害。党中央、国务院十分重视灾后重建工作，大力支持灾区人民重建美好家园。灾害损失的评估和核定，是中央决定对灾区支持措施和制定灾后重建资金方案的重要基础性工作之一。按照国务院要求，民政部会同有关部门，组织国家减灾委专家委员会、国家减灾中心及相关机构、专家开展了上述重特大自然灾害的评估工作，评估成果获得国务院肯定，在重建规划及资金安排方案中被采用。同时，国家减灾委办公室，民政部组织开展政策创制工作，评估工作主体和组织、会商方式得到广泛认同，评估报表内容、指标和办法不断完善，特别重大自然灾害损失综合评估的组织工作制度和技术方法体系均得到长足发展。
以民政、发改、财政及专业灾害部门牵头，多部门参与评估的工作机制基本形成。国家减灾委专家委、国家减灾中心及有关部门、科研机构专家组成专家组，联合灾区政府开展具体的损失综合评估工作。这套工作机制在历次大灾损失评估中发挥了很好的组织、协调作用，工作效率、工作质量不断提高。在2014年云南鲁甸6.5级地震损失综合评估工作中，由民政部和云南省政府共同组织实施，国家减灾委专家委牵头组成专家评估组，负责灾害现场调查、遥感监测和综合评估工作，国家减灾中心协助做好具体评估工作，国家减灾委办公室协助做好评估的组织协调工作，评估工作机制进一步创新和完善。在历次大灾评估工作组织程序的基础上，国家减灾委办公室、民政部已起草完成《特别重大自然灾害损失综合评估工作规程》，正在报国务院批准执行。
经国家统计局审核批准，2014年6月，民政部、国家减灾委员会办公室正式出台用于基层开展损失调查评估的《特别重大自然灾害损失统计制度》。该制度涵盖26张损失统计报表、600多项损失统计指标，统计评估内容包括人口受灾、财产破坏和损失、资源与环境破坏，其中财产破坏和损失统计内容包括城乡房屋、居民家庭财产、三次产业（农业、工业、服务业）、基础设施（交通运输、通信、能源、水利、市政、农村地区生活设施、地质灾害防治）、公共服务系统（教育、科技、医疗卫生、文化、新闻出版广电、体育、社会保障与社会服务、社会管理）。该套统计制度源自历次大灾的实践，也在历次大灾损失综合评估工作中发挥了核心作用。已在云南鲁甸地震灾害损失评估中应用该制度，为损失综合评估提供了重要基础。在建立统计制度的同时，针对特别重大自然灾害的多方法综合评估技术开展了较为系统的研究与优化，基于现场调查评估、地方统训上报、遥感监测评估、模型估算、经济学方法的特别重大自然灾害范围、毁损实物量、直接经济损失综合评估方法体系基本形成，开始建设重特大灾害统计评估业务软件系统。
三、推动我国自然灾害评估工作进一步发展的思考
（一）决策需求和制度建设是推动灾害评估工作不断发展的最大动力
灾害风险与损失评估是灾害管理决策的前提性依据。对于灾害管理来说，评估过程就是通过收集大量的信息，结合积累的经验或总结灾害机理（规律）形成的方法（模型），对灾害风险（未来发展）以及损失进行判断的一个过程。在掌握灾害风险与损失的情况下，才有可能对灾害应对的各种措施（防灾备灾、应急救灾、恢复重建）制定不同决策方案，最终实现科学决策。灾害管理的决策需求是经常性的，由于灾害本身的不确定性，灾害管理的决策需求也具有很强的不确定性，这更需要工作制度的建设，保障相关决策支撑工作的开展。
工作制度建设是灾害风险与损失评估工作实现持续稳定业务化运转的先决条件。当前，灾害风险与损失评估工作制度建设对于推动相关工作的大力发展发挥了重大作用，但评估工作制度体系尚未健全，还需要下大力气予以完善。从工作层面来说，需要理清防灾备灾、应急救灾、恢复重建等各类专项工作对灾害风险与损失评估的实际需求，通过建立健全工作制度将灾害风险与损失评估纳入工作日程，作为重要工作环节推动其业务化。同时，还需要从技术层面出发，理清各类专项工作对相关灾害风险与损失评估的技术要求，制定技术规范，保障相关工作开展的成果符合决策的需求。这两方面制度建设形成合力才能真正保障评估工作对决策支撑的有效性。
（二）加强决策者与技术人员沟通是促进灾害评估成果应用的必要条件
灾害评估工作虽然已经有了很大进展，但仍存在诸多问题。例如，如何科学表达风险与损失评估成果，易于决策者理解和应用；不确定性本身就是风险评估结果的重要内容，风险评估结果如何有效地应用到减灾备灾工作中；损失评估结果与恢复重建规划之间如何衔接；评估成果如何应用才能使其切实指导应急工作的改进，等等。这些问题都需要决策者和技术人员加强沟通、共同解决。加强决策者和技术人员的沟通同样也是国际减灾领域日益重视的重要问题。
沟通是一个信息传递、交互的过程。在这个过程中，首先，要使得决策者和技术人员通过沟通对决策目标达成统一的认识。决策所需要的依据与技术成果的定位、内涵不同，以及技术工作的滞后性，都可能使得相关决策支撑工作变得无效。其次，技术人员应构建更利于决策者理解的评估成果。评估成果并不等于决策，而是决策的依据和参考。评估成果作为决策依据与决策关键因素的关联性，以及评估成果表达得是否清晰、简洁，都影响了评估成果是否便于决策者的进一步应用与分析，而这也是当前很多灾害风险与损失评估成果难以被决策者应用的重要因素之一。再次，应建立决策者对评估成果的日常沟通和反馈机制。由于灾害本身无论在时间、空间以及后果上都具有很强的不确定性，决策者面对不同的灾害情景，会产生不同的需求，这些需求应通过沟通及时反馈给技术人员，技术人员才有可能针对决策需求不断优化评估工作。
（三）加强灾害风险与损失评估研究成果的业务转化及国际先进经验的本土化
当前，风险与损失评估工作虽然已为减灾救灾工作提供了重要的决策支撑作用，但与实际工作需求还有很大的差距。虽然国内外有关灾害风险评估和损失评估理论、方法的研究成果较多，美国、日本等发达国家以及世界银行等组织都有着较为成熟的大型灾害评估系统，但相关研究成果和国际先进经验在我国的应用还并不多见。究其原因，主要是缺少完备的基础数据和技术参数支撑，以及专业人才培训的严重不足。
美日等发达国家凭借其完备的基础数据可以构建更为精细的技术方法，而其对相关参数的要求也往往较高。同样，小尺度技术方法的研究可以采用特殊手段获取翔实的基础数据和参数，而这类技术方法在我国的应用或在大区域上的应用则颇为困难。因此，一方面需要专业技术人员对相关技术方法进行遴选和改造，使之适合我国国情和业务化要求；另一方面，要不断完善数据共享、数据采集等工作制度，包括人口、房屋等基础数据共享机制，还需要加强对灾害损失等历史数据的采集，以利于相关技术参数的测算，提高我国灾害风险与损失评估技术方法的准确性和精细化。
（四）倡导推动减灾救灾需求、能力和绩效评估的发展
2007年以来，国家建立突发事件应对工作总结评估制度，地方也相继开展相关工作。但与灾害风险与损失评估相比，减灾救灾工作的需求、能力和效果评估还处在起步阶段，当前多集中在评估指标和框架研究，实际业务工作开展较少。分析其原因，一是减灾救灾工作的需求、能力和效果评估还未受到普遍重视，例如将需求评估等同于风险或损失评估，将能力评估简单与人、财、物数量挂钩，或者将效果评估等同于工作总结；二是该领域的研究成果则较少，可供实践工作借鉴的成果有限；三是传统工作模式下对工作数据和资料的积累严重不足，难以支撑开展较为系统的减灾救灾需求、能力和效果评估工作。而实际上，风险与损失评估主要是支撑应急决策，而减灾救灾工作的需求、能力和绩效评估则可为防灾减灾工作持续稳步高效整体推进提供科学依据，同样需要从工作制度建设和技术方法研究等多方面推动该领域工作快速发展。
作者简介
袁艺，民政部国家减灾中心评估与应急部主任，研究员。
本文转载自《中国应急管理》
