近年来，全球范围内天灾人祸频频发生，世界各国逐渐意识到，仅靠专业和行政力量恐怕很难完成灾害的预防和应急工作，社区在防灾减灾以及灾后重建等方面扮演了重要的角色，于是纷纷开始强调社区防灾减灾的重要性，并陆续研究制定提升社区灾害防救能力的方法和对策。

1999年7月在日内瓦召开的第二次世界减灾大会的管理论坛强调要关注大城市及都市的防灾减灾，尤其要将社区视为减灾的基本单元。2001年的国际减灾日，联合国提出了“发展以社区为核心的减灾战略”口号。2005年1月，在日本神户世界减灾大会上通过的2005-2010年减灾规划中，社区减灾被列为重要内容，大会提出“在所有社会阶层，特别是社区，建立应急机制和提高应急能力”。2005年亚洲减灾大会通过的《亚洲减少灾害风险北京行动计划》指出，为了减少生命和财产损失，各国政府必须制定、评估和定期修改灾害应急预案，从社区到国家层面保证灾区充分有效地应对灾害。

以社区为核心的减灾战略，其主导思想是依靠社区组织，在政府和非政府组织的协助下，动员所有居民参与社区防灾减灾建设。因为社区既是受灾害影响的一个公共单元，也是处理灾害事件的主要单位，基于社区的备灾方式日益成为降低脆弱性以及灾害管理战略的重要因素。

事实证明，面对中小型灾害，基层社区往往更能有效发挥减灾作用，有效地减轻自然灾害的影响。因此，立足于中国实际情况，借鉴国外的先进经验，推动减灾型社区建设，是完善我国灾害应急管理体系的一个重要方向。

美国模式

20世纪80年代后期以来，美国经历了多次自然灾害的袭击，由于在灾害管理中更多地强调灾害应变能力，而忽略了减灾的重要性，导致的结果是政府发现编列在灾害防救上的预算虽然一年比一年高，但是因自然灾害所损失的金额却是不减反增。

为了应对日益增加的自然灾害，同时解决自身的组织危机问题，美国联邦紧急事务管理署（FEMA）于1995年启动了“国家减灾战略”计划，目的在于鼓励州和地方政府采纳中央政府减灾的政策和方案，以减少日益增多的救灾和灾后恢复费用。1996年，FEMA改变了过去以工程为主的灾害防治策略，提出了一个名为“减灾型社区活动”的新计划，后来此活动更名为“影响工程”，要求建立包括各利益相关者在内的伙伴关系，识别并减少风险，鼓励由社区主动采取行动来减少灾害发生的几率，降低民众的生命财产损失。自1997年开始推动，到2001年底计划终止前，全美各州总计约有250个社区成为“影响工程”社区，并建设了7个示范性社区。“影响工程”为这7个社区设定了4个目标，包括：建立社区伙伴关系；识别风险源和社区脆弱性；确立社区风险削减行动的先后次序；发展沟通战略，在公众中间更为广泛地宣传“影响工程”和灾害减缓。各社区为实现目标，成立了社区减灾机构，针对目标开展了一系列减灾活动，创新性地解决灾害问题。经过5年的建设，示范性社区完成“影响工程”所设定的目标，使此计划不仅受到社区的欢迎，也得到国会的认可。示范性社区还取得了良好的减灾防灾效果，防灾减灾理念成为FEMA工作的重要指导思想。另外，示范性社区还带动近250个社区成为减灾型社区，发挥了示范作用，取得了很大成功。

鉴于减灾型社区这一理念非常成功，深入人心，FEMA随后将“影响工程”的理念融入到一个新的灾前减灾计划中，这一计划为社区提供资金，以帮助他们发展减灾计划和执行确定的减灾活动。FEMA除了制定美国全国减灾计划外，还制定了社区版的“可持续减灾计划”，推行以社区为基础的全新灾害减缓计划。它要求建立包括各利益相关者在内的伙伴关系，识别并减少灾害风险，把风险及风险规避决策纳入到社区日常决策之中，其中包括土地利用规划、示警系统设置、建筑物的管理与监督、紧急救助及医疗系统、危机管理指挥系统等5部分，强调建立以社区或村为单位，从地方的横向联系、地方驻军的动员，直至中央危机管理机构之间的灾害管理体系。

FEMA认为真正的减灾型社区需要满足以下几个要求：让灾害所造成的伤亡降至最低；公共部门能顺利协助社区救援；社区本身能够在无公共部门的协助下，独立进行灾害应急管理；社区能够依据灾前形式进行修复或是参照灾前所共同规划的模式进行重建；社区经济能力能够迅速恢复；如连续遭受严重灾害，社区能够总结经验，不重蹈覆辙。建立减灾型社区主要有4个步骤与阶段：一是建立社区合作伙伴关系。地方政府、工业、企业、基础设施、交通、住房、志愿者组织等代表组成一个合作关系小组，所有成员都对社区减灾负有一定的义务。二是社区内灾害评估鉴定。主要是确认社区内可能致灾的地点，研究灾害防范范围，制作相关社区地图，并针对社区致灾地点充分利用现有公共资源管道，查找和防范易致灾的隐患。三是确认风险和制定社区减灾计划。首先分析和评估灾害可能造成损失的程度，这一步骤需要社区居民参与，协商讨论决定；其次，参照第二阶段的社区内灾害评估鉴定结果，制定各项社区减灾计划以及适合社区短期与长期的减灾策略。四是减灾型社区的建立。这一阶段的工作即为完成减灾型社区建立的目标，此时需要考虑减灾型社区如何能够真正推广的方法，社区可以参考和利用FEMA提供的资源、工具及计划。

英国模式

美国“9·11”事件后，英国开始加强应对以“恐怖主义、洪涝灾害、流行病”等为主的各种自然或人为灾害。2004年《民事紧急状态法》的颁布促使英国应急管理实现了巨大的转变，重心转向了提高综合抗灾能力等方面。政府在英国应急管理体系中占有重要的地位，发挥着建立框架、提出理念、分配资源、创新机制的作用。然而，英国构建完整应急管理体系的特色则是重视社区防灾减灾能力的提升和发展。英国是社区建设的发源地，早期的社区建设具有较强的自发性质。随着社区在社会问题和社会挑战中作用的日益提升，英国政府越来越重视社区在应急管理体系中的作用和地位，积累了比较丰富的减灾型社区建设经验。

第一，政府统一规划指导社区建设和发展，并在法律环境和资金支持等方面发挥主要作用。英国地方政府与社区部总体负责英国的社区事务。英国的政府行为与社会行为相对分离，政府通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，为社区成员参与减灾救灾工作的民主程度提供制度保障。此外，英国内阁办公室制订《关于形成社区系统抗灾力的战略框架》，细化了在形成社区系统抗灾能力中个人、社区和其他参与者行为的指导原则，解释了“战略框架”应用后可能出现的效果，理清参与社区减灾救灾合作者的角色分工，规定了中央政府如何帮助地方政府增强当地社区系统抗灾能力等。

第二，理念上推动形成“社区自救”的应急能力。强调积极引导和培育社区面对灾害时形成自救的能力，帮助社区及时发现、预防和应对灾害，强调事前、主动、系统地防灾减灾，强调不断加强能力建设，而不是被动应对。此外，英国政府通过公共服务一体化网站，将如何预防灾害、灾后如何向保险公司寻求赔偿，以及帮助社区居民了解一般性灾害的紧急求助电话等信息集成化。同时，地方政府帮助社区和居民通过掌握、了解和运用社区内的资源，最大程度使社区居民形成“社区灾害第一反应意识”。

第三，完善社区服务中心功能，加强与社会组织的合作。在应急管理体系建设中，英国政府将社区服务中心作为社区宣传减灾救灾知识的重要阵地。社区服务中心与政府机构、非营利组织、慈善机构和志愿者一起，构成了完善的社区服务网络。英国政府积极引导加强培育，大力发展社区非营利组织。社区非营利组织在沟通政府与社区居民的联系、形成信息通畅的联络机制上起着重要的作用。在英国社区中提供应急相关服务的社会组织主要有：红十字会，皇家妇女志愿服务组织，圣约翰救护车队，以及业余无线电爱好者急救队等。红十字会和圣约翰救护车队提供一般性紧急救援服务知识，并培训社区居民相关应急知识和技能，使“人人”都可以成为“社区应急第一反应者”。皇家妇女志愿服务组织主要负责帮助社区内老年人提升应对危机的能力，定期派志愿者到社区内统计老年人类型和数量，对老年人应对危机时存在的安全隐患进行排查，形成数据库。业余无线电爱好者急救队主要帮助在社区内建立应对紧急状况时的通讯联络装备。

第四，建立“我为人人，人人为我”的社区互动减灾救灾模式。在社区减灾救灾建设中，协调政府、社会组织和个人的力量，以“联合生产”的方式，通过充分沟通协作，共同管理社区公共事务，提供社区公共服务。政府更多地在宏观层面调控，赋予社区更大的自治权力，充分调动社会资源，鼓励和引导社会组织和个人参与社区管理与服务，社区居民在社区运作中同时充当设计者、提供者和使用者。

第五，建立“社区防灾数据库”，推广好的经验和做法。英国社区应急管理注重系统改进，在系统抗灾力这一理念指导下，系统性学习、改进与创新具体做法。其中，英国政府在内阁办公室内成立“社区防灾论坛”，专门搜集英国境内社区在减灾救灾中的成功案例，并分析和总结各自成功的经验和主要做法，信息上传到全国统一的网站上，以帮助社区形成应对灾害的成熟预案和社区快速回应灾害的能力。

第六，建立“社区应急方案模扳”，形成统一、完整的社区应急方案保障体系。社区或社区居民根据所要求的信息填写“社区应急方案模板”，帮助社区形成灾害应急方案的具体思路。“社区应急方案模板”包括社区风险评估、社区资源和技能评估、应急避难场所地址选取、应急联系人员、沟通联系方式“树状图”、社区中可提供服务的组织机构名称、应急响应机制、社区应急小组会议地点、联络中断的备用方案等。此外，英国政府建立“社区灾害回馈机制”。英国社区充分利用“社区灵活论坛”平台，定期召开由消防、警察、地方医疗机构等组成的“社区灾害回应员”群体会议，分析和排查社区里的灾害隐患，并帮助补充形成完整的应急方案。

日本模式

日本政府认为建设一个抗御灾害能力强的社区是政府危机管理体制的基础，因此非常重视社区防灾减灾能力建设。1995年以前，日本一直由自主防灾推进协议会来负责在社区推动防灾减灾教育与训练等活动，但是在发动民众灾害紧急应变和救助方面不见成效。阪神大地震后，日本开始推行“防灾福利社区事业计划”，希望可以通过市民、计划推动者与市政府的合作，发挥社区既有的社会福利组织以及人际网络优势，开展灾害防救的宣传、教育与训练，进行防灾减灾计划的拟定等工作，并结合地区的福利活动与防灾活动，以提升组织运作效率，增强社区的自主防灾能力。自1998年开始推动以来，至2004年5月已有183个地区启动了“防灾福利社区事业计划”。由于神户市与大阪市政府为全日本受灾较为严重的地区，因此，这两个城市在灾后重建的同时，开始以不同的方法来提升社区防灾能力，神户市于1998年由市消防局按年度预算与补助办法补助社区居民购买防灾器材的方式，开始实施“防灾福利社区事业计划”，以协助地区内防灾社区工作的推动。在社区方面，居民则是利用地区营造协会与其他社区团体的联合来协助消防局推动社区防灾教育与野外求生训练，并结合社区内的企业团体组成自卫消防队，开设信息班、灭火班、救护班、避难指导班与生活班等组别，并明确各组防灾任务，进行灾害应变演练与防灾地图的制作，以提升居民灾害防救知识和能力。

大阪市借鉴了神户市的经验，于2001年编制《自主防灾组织手册》。该手册一方面详述了防灾社区组织意义、工作任务、灾前灾时任务与防灾器材等信息；另一方面更强调初期火灾救援方法，以及老人、儿童灾时逃生、避难技巧。事实上，该手册既延续了“防灾福利社区事业计划”的精神，又以更具体的内容，传授防灾组织管理、避险应急任务与伙伴关系建立等观念。而社区平日除了接受政府或专业团队（包含大学院校）提供的防灾训练外，也需参与定期的防灾演习。特别是在每年的防灾日及防灾周，社区成为防灾演习的主角，就平日教育训练中所学到的观念及技能进行演练。

日本所推行的“防灾福利社区事业计划”共有以下10个步骤：召集全部的居民，即动员社区的人员；针对防灾福利社区进行提案；在会议中，通过相互讨论及说明让民众了解防灾福址社区的内容及意涵；成立防灾福利社区组织；讨论地震及洪水灾害的相关事项，讨论社区的灾害危险度；从赏花等活动开始建立伙伴关系，进行社区踏勘；与社区内邻居建立朋友关系：由自治会或妇女会做观察者，结合社区团队，开展倡导工作；观察制作防灾地图；通过制作倡导海报，宣传“防灾福利社区事业计划”。

澳大利亚模式

澳大利亚高层防灾减灾规划者和管理者都把社区看成是国家防灾减灾的基本力量。社区作为国家应急体系的基础，在地方政府的指导下自主开展灾害应急工作。澳大利亚减灾型社区建设的最大特点就是专门从社区层面对应急管理作了规定，指导社区应急预案的编制，使社区的应急预案和当地政府应急预案接口，保证了救援行动的一致性。社区应急预案的编制过程就是实施灾害风险管理的全过程，风险管理逐渐成为了社区灾害管理的一个基本模式。通过风险管理促进社区应急管理工作标准化，保障社区应急工作有序开展，从而达到建设更加安全的社区的目的。

澳大利亚应急管理系列手册中专门提到社区应急预案的内容。《社区应急预案编制指南》是为社区应急管理部门专门制定的，社区应急预案的编制和实施是社区灾害应急管理的重要途径。应急预案的编制不仅仅是为了获得一份应急预案，而是通过规划和编制过程，使社区应急的相关部门了解各自的职责并提高社区居民的安全意识，从而形成社会参与型减灾机制。澳大利亚应急管理中心免费为社区居民提供防灾减灾教育材料，包括社区准备和应对暴风、洪水、森林火灾、飓风、地震、热浪等各种自然灾害的基本信息和建议。通过加强宣传教育，极大地提高了社区居民的安全意识。

印度尼西亚模式

由于印度尼西亚经常遭受洪水侵袭，亚洲减灾中心与印尼国家灾害管理部门及万隆科技学会于2000年在首都万隆选取了2个社区合作开展“社区洪水减灾方案”，主要目的是希望通过社区、政府、学术团体与民间组织共同参与推动的过程，提高当地居民的危机意识，并执行社区能够实际运用的减灾措施，以降低灾害发生几率，并持续地改善当地环境的安全。该方案主要通过以7个步骤来推动：一是水灾历史回顾。调查过去发生过的水灾事件及受灾地点与所造成的影响，让居民了解社区的水灾历史，并且有助于发展后续的活动。二是制作社区行事历。搜集社区季节性的活动情况与问题，以了解社区的生活作息、生产生活模式以及社区活动的周期性。三是社区地图制作。通过共同制作社区环境地图的过程，使居民更了解社区的地理环境与灾害风险。四是社区环境扫描。以步行的方式进行社区环境踏勘，以了解当地河川、溪流的危险性，并发掘社区里有问题和有潜在灾害的地点。五是水灾地点汇制。将所观察到的水灾地点标明出来，帮助居民更了解社区易致灾地区的各项讯息，并可促使居民开始思考减灾对策。六是排定灾害议题的顺序。针对已确认的灾害议题，排定议题的优先级，选择最合适的解决方案。七是减灾行动的筹划。依照解决对策的讨论结果，考虑社区实际状况，进行未来的活动计划与内容。

作者简介：

张素娟，民政部国家减灾中心。

本文转载自《中国减灾》