【摘要】我国部门间环境应急联动机制建设起步较晚，底子较薄，存在机制不健全、领域亟待拓展、规范性亟待加强、保障手段亟待进一步丰富等问题。本文在系统分析国内现状的基础上，对比英国的相关做法，提出应通过不断提高部门间环境应急联动机制建设的法制化和规范化水平、夯实部门间环境应急联动建设的物质基础、联合开展部门间应急处置救援培训和演练、联合督促相关企业落实环境和安全主题责任等措施，深化我国部门间环境应急联动机制建设。
【关键词】环境突发事件；应急联动机制；英国经验
当前，我国已经进人各种矛盾和风险明显增多的中等收入发展阶段，事件总量居高不下、诱因复杂、危害影响大，突发事件处于“高位运行”状态。部分突发事件一旦应急处置不当，就会对环境造成灾难性影响。据统计，2006年至2012年，环境保护部直接调度处理的突发环境事件中，70%以上是由生产安全事故和交通运输事故等引发的。今后一段时间，在突发事件应急处置救援中应该强化部门间环境应急联动机制建设，以便有效防范和妥善处置困突发事件应急处置不当引发次生的突发环境事件。
一、我国部门间环境应急联动机制建设现状
按照突发事件应对法的相关规定要求，2010年环境保护部和国家安全监管总局联合下发了《关于建立健全环境保护和安全监管部门应急联动工作机制的通知》；2011年，环境保护部、公安部在山西省朔州市联合召开环境保护与公安消防应急联动机制建设工作交流会，部署加强环境保护与公安消防应急联动机制建设工作；2013年环境保护部与交通运输部签署了《关于建立应急联动工作机制的协议》。截至目前，全国已有20个省级环境保护部门与安全监管部门签署了应急联动协议，有12个省与公安消防部门建立了应急联动机制，有5个省与交通运输部门建立了应急联动机制。贵州、湖北等省还开展了联合培训、联合演练等活动，极大提升了环境应急处置救援能力。
虽然近年来工作取得了积极进展，但是我国部门间环境应急联动机制建设整体上起步较晚，底子比较薄，基础亟待夯实，主要表现在如下几个方面。
第一，部门间环境应急联动机制不健全。次生突发环境事件频发高发。健全部门间环境应急联动机制是服务经济社会发展大局、保障国家环境安全的客观要求，是新时期加强突发事件应急处置工作的必然方向，是提高社会管理科学化水平的重要保障。实践中，许多部门和环保部门还未建立应急联动机制，对突发事件应急处置中可能造成环境的损害估计不足，未按照突发事件应对法要求采取防止发生次生、衍生事件的必要措施，最终酿成重大环境突发事件。例如，2011年新安江苯酚泄漏污染事件中，一辆运送31吨苯酚的槽罐车途经建德市境内被追尾。由于处置不当，约20吨苯酚随消防废水泄漏进入新安江水体，导致杭州市桐庐县、富阳市5个水厂停止取水，影响数十万人供水。当前，仍然有许多地方在处置生产安全事故、交通运输事故等突发事件中，习惯于优先抢救财产，未采取有效措施消除或减轻环境影响，频繁造成重大环境污染事件。
第二，部门间环境应急联动机制建设的领域亟待拓展，规范性亟待加强。一方面环保与水利、气象、农业等重要部门的环境应急联动机制建设存在缺失，分别有40%、62%、84%的省级环保部门与安全监管、公安消防、交通运输部门未建立应急联动机制，难以满足有效防范和妥善处置突发环境事件的实际需要；另一方面环保与安全监管、公安消防、交通运输部门既有的应急联动机制建设还只是非制度化的、缺少法律约束的倡导型、承诺型、磋商型行为，各联动主体在应急处置体系中的地位、权责分配、运作规则、处置程序、应急系统建设技术标准、经费保障等都缺乏法律规范。特别是，目前我国还没建立一套完整而有效的针对应急联动的责任追究机制，对合作不力的部门和区域没有相应的问责惩罚制度，往往发生出现问题后相互推诿责任的现象。这些都制约了部门间环境应急联动机制建设，影响了环境应急处置水平的提高。
第三，部门间环境应急联动机制建设的保障手段亟待进一步丰富。环境应急联动机制建设足一项系统工程，需要一系列涉及事前预防、应急准备、应急响应、事后恢复等环节的技术、资金和物资保障：例如，我国建立了消防的119火警接警系统、公安的110指挥系统、交通运输的联网联控系统、安全生产监管的“金安工程”等安全系统工程，这些系统如何与环保部门的应急综合管理系统和应急指挥平台实现信息互通，实现应急物资、专家队伍等资源的整合，是我们必须面对的新挑战，技术保障亟待加强。再如，我国对于部门间的环境应急联动机制建设缺乏专门的经费保障，导致环保与安全生产监管、公安消防、交通运输等部门难以通过联合开展日常培训、举办应急演练等活动来提高突发事件协同应对能力，难以切实实施部门间环境应急联动。
二、英国部门间环境应急联动机制建设的主要经验
当前，世界大多数发达国家已经将可持续发展作为国家战略，重视加强部门间环境应急联动机制建设，整合各方应急资源，防范突发事件应急处置和救援中的次生环境问题。英国的做法较为典型，通过在相关部门间建立环境应急联动机制，较好解决了应急处置救援过程中次生环境突发事件的问题。
英国很早就颁布了关于突发事件应急救援的法律法规，主要有《民事应急法》、《重火事故危害控制条例》以及相关规范性文件，这些法律法规要求环保和消防及其他相关政府部门间建立全过程的应急联动机制。但是，环保和消防部门真正开展环境应急联动机制建设缘起于20世纪90年代的一起危险化学品突发事件。这起事件由于应急处置救援不当引发了环境污染，英国环保部门向法院提起诉讼，要求处置救援的消防局赔偿环境污染损害。1994年英国环保与消防部门签署了谅解合作备忘录，建立起部门间环境应急联动机制。2004年伦敦地铁爆炸案以及在全英不同范围内出现的疯牛病、放射性物质泄漏等一系列突发事件后，英国从法制保障、应急指挥、处置救援等方面强化突发事件应对，强力推进部门间应急联动机制建设，增强了全社会预防和应对重大突发事件的能力。
第一，树立“救”环境优于救财产的应急处置救援理念。按照英国环保和消防部门签署的谅解备忘录，应急处置中树立“救”环境优于救财产的应急处置救援理念。一旦发生突发事件，英国消防部门会第一时间抢救受害者，同时采取措施防止事件和应急处置救援措施环境造成影响，然后才考虑如何减少财产损失。英国消防部门均配有环境装备包，在火灾或危险化学品泄漏事故的应急处置救援时，会使用吸附垫、围油栏密封胶和排水垫等装备确保不会对周边环境造成二次污染。有时会采取“控制性燃烧”等战术或者使用环保高效的泡沫灭火剂等，合理控制灭火剂、洗消剂对环境的影响。
第二，构建职责明确的应急处置救援指挥体系。在英国，突发事件一般由地方政府负责组织应急处置救援，消防部门负责第一时间达到现场实施处置救援，卫生部门负责受伤人员的紧急救治，环保部门给予环保方面的专业协助和支持。地方政府的应急处置救援指挥分为金、银、铜三级，金牌级指挥主要负责从战略上进行指挥，可以直接向首相报告；银牌级指挥主要从战术上进行指挥，负责协调沟通、资源调配、处置救援方案制定等工作，向金牌级指挥报告；铜牌级指挥负责现场具体处置救援措施的实施。发生重大突发事件，需要国家协调处置的，中央政府才会采取应急处置救援措施，相关指挥机构包括内阁紧急应对小组、国民紧急事务委员会、国民紧急事务秘书处和各政府部门等。应急处置救援指挥体系见图1.
第三，共同开展应急处置救援培训和演练。以消防应急处置救援为例，英国环保和消防部门共同开发了危险化学品事故应急处置与环境保护课程，将突发事件处置救援过程中的环境保护知识和专业技能纳入到消防训练内容中。由环保部门出版印刷的《消防与应急处置救援环保手册》在消防部门得到了广泛普及，为承担灭火救援任务的消防员、管理人员以及培训人员提供了必要的技术支撑。消防部门也依托英国消防学院等机构对环保部门进行培训，告知环保部门突发事件应急处置救援中可能会遇到的且需要环保部门配合解决的主要问题。环保和消防部门还会模拟危险化学品泄漏事故情景，与其他相关部门联合组织开展应急演练，检验完善现场应急处置救援方案。
第四，建立较为顺畅的信息沟通渠道。环保署及各大区办均设置有专人，24小时与应急处置救援部门保持联络，共同处理突发事件。按照英国的相关法律规定，一旦发生可能影响环境的突发事件，要第一时间向环保部门通报事件情况。环保部门接到信息通报后，帮助及时查找污染源，并会根据事发地现场情况和可能造成的环境影响，为消防部门提供应急处置的对策和建议。消防部门在使用泡沫灭火剂时，会及时征求环保部门的意见，采取围栏拦截、储槽暂存等方式，及时控制污染范围。
第五，应急处置救援现场分工合作紧密协同处置。以消防部门为侧，在英国，每个消防队都有一名专门从事危险化学品事故研究的技术官员，即“危险品和环保技术官员（HMEPO）”。他们专门研究危险化学品事故救援技术，为现场指挥员提供技术支持，并负责与环保部门进行联系。一旦发生可能造成环境污染的危险化学品事故，消防部门能够在第一时间到达现场并将事故信息通报给环保部门，环保部门的应急管理人员和专业技术人员一般能在2小时内到达现场。如果事故对环境影响不大，环保部门一般不直接参与现场处置，但会提供24小时不间断的技术咨询。
由于各部门的协同配合，英国由突发事件应急处置救援不当引起的环境突发事件数量正在逐年递减，部门间环境应急联动机制建设成效显著。英国的实践证明，部门间的协同配合能够有效地减少环境突发事件造成的环境损害，极大提升环境应急处置救援能力。英国部门间环境应急联动机制建设的许多经验做法在国际上处于领先水平，这些经验做法代表了未来环境应急处置救援工作的发展方向。
三、深化我国部门间环境应急联动机制建设的对策建议
他山之石可以攻玉。我国有必要在学习借鉴英国成熟经验的基础上，进一步明确环境应急联动机制建设重点部门，拓展环保与发展改革、水利、农业和海洋等部门的协作，有效防范和妥善应对环境突发事件。同时，要深化环境保护、安全生产监管、公安消防、交通运输等部门间的合作，着力提高应急处置救援的科学性和针对性，将“救”环境优于救财产的理念贯穿于政府及其各部门应急处置救援工作，尽力避免或减少应急处置救援过程中可能产生的次生污染，并从如下几个方面不断深化部门间环境应急联动机制建设。
第一，提高部门间环境应急联动机制建设的法制化和规范化水平。今后在修改突发事件应对法、消防法、环境保护法以及各单项立法时，贯彻“救”环境优于救财产的理念，要求政府及其相关部门、企业在应对突发事件时，采取措施避免造成环境污染。建立健全政府统一领导下的环境应急联动机制，从风险管理、预案编制报备、应急响应、善后恢复、能力建设等方面提出联动要求，明确应急工作各个环节、各个岗位、各类人员的职责，使应急处置救援各个环节都有章可循。推动条件成熟的地区将现有的行之有效的工作经验和做法上升为地方法规或规章，建立完善联席会议、信息交换、定期会商等制度，提升环境应急联动工作的法制化、规范化水平。
第二，加大“硬件”投入，不断夯实部门间环境应急联动建设的物质基础。加快实施“十二五”环境监管能力建设规划，并积极争取地方政府支持，拓展筹资渠道。一方面将以公安消防部门为主体的环境应急处置救援队伍建设纳入财政保障范围。确保有必要的办公场所、训练设施、救援车辆、装备器材和业务经费，特别是有针对性地为公安消防部门配备侦检、防护、警戒、堵漏、洗消、救生、输转、回收等危险化学品事故救援专业装备，将应急处置救援可能产生的环境影响降到最低。另一方面强化环境应急管理机构建设。落实好编制、人员和经费，完善环境部门应急响应技术支持体系建设，充实环境应急管理专家库，充分发挥好理论指导、决策咨询和技术支持作用，指导公安消防、安全生产监管、交通运输等部门将应急处置救援可能产生的环境影响降到最低。
第三，联合开展部门间应急处置救援培训和演练。借鉴英国的做法，充分发挥各部门在其相关领域科研、技术和人才等方面的优势，定期为环境保护、安全生产监管、公安消防、交通运输等部门开展应急处置技术培训。公安消防部门加强对化学事故应急处置的技能技术研究，制定和修订应急处置救援相关规程，牢固树立“救”环境优先于救财产的理念，将突发环境事件处置知识和专业技能纳入到训练内容中，第一时间消除事故次生环境污染。针对可能发生的突发环境事件，环保部门与安全生产监管、公安消防、交通运输等部门定期开展应急处置救援联合演练，通过演练检验应急预案的实战效果、指挥员的决策能力、多部门之间的协同配合水平、各应急力量的应对水平、技术装备和特需物资的储备保障能力。
第四，联合督促相关企业落实环境和安全主体责任。环保部门和安全生产监管、公安消防等部门可以联合开展石油化工、危险化学品等行业企业风险评估和监管，建立企业风险隐患基本信息档案，督促企业制定内部环境和安全管理制度，定期排查整治安全隐患；联合交通运输部门推动建立危化品运输车辆的“安全环保卡”制度，实现信息共享和互联互通；联合安全生产监管、公安消防等部门督促企业开展预案编制和报备，有效衔接企业环境应急预案、安全生产预案和灭火及应急疏散预案，要求定期组织开展环保、安全生产和消防应急演练；共同帮助企业建立综合应急处置救援队伍，支持加强应急处置救援装备建设和人员培训；对于造成重大事故的企业，联合追究法律责任，督促其依法承担应急处置救援和恢复重建费用。
作者简介：
田为勇，环境保护部应急办主任。闫景军，环境保护部应急办副主任。李丹，环境保护部应急办副处长。
本文转载自《中国应急管理》
