在科技飞速发展、经济迅猛增长的工业社会中，危险设施选址问题在不同经济结构、社会背景和政治体制的国家中普遍存在。西方工业化国家从20世纪60—70年代开始不断受到危险设施选址问题的困扰，其中包括大型工业项目、垃圾处理设施、核废料存储库以及具有潜在风险的大型基础设施等。危险设施选址从原来的纯技术问题上升为具有重要社会、经济、政治影响的公共政策问题，决策者和研究者为寻求公平有效的选址模式展开了激烈的争论。实践和理论层面的相互融合形成了一系列具有一定普遍意义的选址指导原则，这对正处在经济转轨、社会转型时期的中国破解危险设施选址难题具有重要的借鉴意义。

一、西方国家危险设施选址问题的产生和演变

早期的危险设施选址是一个纯粹的技术问题，选址程序遵循由技术专家主导的科学理性，综合考虑的因素包括地理地形条件、经济发展条件、人口稠密度、生产要素的可得性、交通便利性、土地成本、劳动力素质和成本等。基于技术和经济因素的分析，技术专家可以完成最优化的选址方案，并获得监管部门的批准。但是，由于逐步建成的危险设施产生了公众可感知到的负外部性，从20世纪60年代开始，美国公众反对建设垃圾填埋场、有毒废弃物处理厂等污染型设施的环境抗争运动此起彼伏。为了避免公众的抗议，降低选址的成本，大部分国家都采用了秘密封闭的选址模式:由政府相关部门和设施运营商秘密勘测选址，在没有信息公开的情况下完成各项审批手续，一旦消息公开，选址机构要么忽略公众的抗议，要么运用各种支持选址的证据为自身辩护，这种模式被称之为“决定—宣布—辩护”（Decide—Announce—Defend，DAD）模式。20世纪60—70年代，危险设施选址逐步从技术问题转化为公众高度关注的社会问题，是选址问题显性化、社会化的萌芽阶段。

20世纪80—90年代，工业化国家发生的一系列社会变革使危险设施选址问题更加复杂化，危险设施选址问题演化为不同价值观、不同利益群体之间更深层次的辩论和斗争。首先，随着生活水平的提高，许多国家的公众对环境和健康风险更为敏感，特别是对后果严重、非自愿承担的风险存在严重的抵触情绪。环境抗议运动开始表现出长期化、组织化的特征，一批环境领域的非政府组织为“邻避运动”推波助澜。其次，接二连三发生的震惊世界的安全生产事故，如1984年印度博帕尔毒气泄漏、1986年切尔诺贝利核泄漏事故等，使公众对危险设施的危险后果有了直观认识，化工厂、核设施等危险设施经历了“污名化”（stigma）的过程，公众对政府环境监管和企业运行管理的信任水平严重下挫。最后，民主化浪潮高涨，决策理性化和透明化成为主要趋势，公众参与公共决策的诉求增加，渠道增多，公众利益得到了更为强有力的表达。这一时期中最具有标志性的事件是1987年启动的美国尤卡山作为核废料永久存储库的选址事件，引发了历史上时间最长、耗资最多的选址大辩论，最终于2009年在耗费了90亿美元之后以选址失败而告终，显示出高风险设施选址中的高度复杂性。在政治民主和选址问题日益复杂的背景下，原有的DAD模式已难以奏效，大部分选址机构开始对所有利益相关者的利益进行综合考量，特别是扩大了公众参与的范围和渠道。这一阶段是危险设施选址问题的发展时期，选址冲突开始触及程序公正和环境正义等价值概念。

新世纪以来，危险设施选址实践进入蜕变阶段，一方面选址问题表现出政治、经济、社会发展多重利益的相互交织，选址开始触及“现代化社会的中枢神经”；另一方面，选址程序出现了新的特点，表现为选址机构与公众的沟通和合作走向深入、权力分享和公平谈判、经济补偿措施得到广泛运用、开始尝试自愿竞标选址等新模式。在不断改进的选址模式下，一些国家进行了较为成功的选址实践探索，如瑞典成功为低水平放射性废料的永久存储设施确定了选址，荷兰等国家的新能源设施选址也只遭遇了较低程度的公众抵抗，这说明选址模式的改进取得了一定的成效。但是，选址冲突仍未得到有效化解，选址机构和选址策略的反思必将与冲突和挑战同步发展。

二、有关程序公正的实践经验

近半个世纪以来的危险设施选址实践是一个不断深化的社会学习过程，选址过程和制度发生了重大变化，选址的公共决策不断走向理性化和民主化，逐步从封闭的、自上而下的选址模式向开放的、自下而上的选址模式转型。尽管西方实践中积累了不少成功的案例，但是这些成功的例子总是与特定的社会文化背景或具体的风险特征相联系的，目前尚未总结出一种或几种具有普适意义的成功模式，只是在具有普遍性的共同法则方面形成了一定共识。归结起来，这些共识可以划分为“程序公正”和“结果公平”两个方面，这是任何一个可能获得成功的选址方案必备的两个基本要素。本节将总结“程序公正”方面的主要经验。

“程序公正”是指对于决策制定者为解决某一争议而采用的政策、程序、准则的公平直觉。社会学者发现，如果进行裁决的程序是公正的，那么即使个体得到了不利的结果，他们对这项结果也会持比较肯定的评价。因此，增加程序公正性有助于提升结果满意度。在绝大部分的公共决策中，公众对“程序公正”的感知可以提升公众对政策的支持度，还可以提高公众对政治体系的信任，在决策具有较大不确定性的情况下更是如此。西方选址实践通过开放的政策平台、深度的公众参与和创新的选址模式力图实现“程序公正”。

（一）搭建利益相关者平等参与的政策平台。危险设施选址的困境产生于三个方面:风险信息的不确定性、风险和收益分布的不平衡性以及价值和利益的多元化。选址冲突是设施发展商和选址社区之间的深度博弈。在这种博弈过程中，政府需要做的事情是为利益相关方提供开放的政策讨论平台，并通过制定规则保证博弈双方实力均衡。90年代初，美国亚特兰大市为制定一条高速公路的规划，由市政府搭建了政策讨论平台，所有利益相关方坐到同一个圆桌上，专业经验和本地知识之间、经济发展和环境安全之间展开了长达数年的公开辩论，最后在所有利益方的共同参与下制定了规划文件和建设协议。寻求共识的承诺有助于消除对不公正的控诉，最终的选址规划得到了广大市民的支持。加拿大在解决邻避问题的过程中，环保法律授权当地政府组织召集决策讨论会，建立危险设施的信息披露制度，明确了选址企业、技术专家和普通公众搜集和使用相关证据的平等权利。澳大利亚则在采用DAD模式屡屡受挫之后，转而尝试多主体共同决策的模式，较好地化解了不同利益群体之间的冲突。

（二）发展广泛深入的公众参与过程。公众参与公共决策是西方国家的一种普遍做法，参与的形式包括听证会、市民陪审团、审查委员会、全民公投等，这些模式在环境问题中得到了广泛的运用，被认为是解决选址冲突的“标准处方”。西方国家在发展公众参与的过程中摸索出一些具体可行的操作方案。比如，德国在固废处理设施选址中尝试了合作讨论的模式，将选址过程划分为明确问题、风险评估和方案评价三个阶段，在每一阶段中都纳入了公众讨论，允许公众将独立的调查证据带到讨论平台上并给予充分的考虑。法国的公众参与则强调选址机构嵌入到社区中去，成立了本地信息委员会，将普遍的技术经验和本地知识结合起来，充分尊重本地的文化背景和利益需求。

不同的公众参与方式与一个国家或地区的社会文化背景紧密联系，其有效性也各不相同。但以下几方面的经验具有一定普遍性。第一，应当赋予公众参与选址决策的权利和能力。有些案例中虽然也允许公众参与，但是公众既不能接触到有关设施的关键信息，也没有足够的资源调查取证，这种形式化的公众参与无法发挥积极作用。应当为选址社区的公众和相关的非政府组织赋予一定的资源，以便其开始独立评估，并以一种知情、有效的方式参与协商。第二，应该允许公众全过程参与选址决策。有观点认为，公众参与只是对是否同意选址进行辩论，实际上，公众参与应该向前延伸到选址论证阶段，还应向后延伸到设施运行的监管阶段。大部分的危险设施选址都是在缺乏信任的环境中展开的，公众只有通过深度参与决策才能最大限度地降低不确定性。第三，保持选址方案的弹性和开放性。公众参与意味着真正开放讨论，公众具有否定原有方案的权力，而不是以参与的形式来教育和说服公众。因此，选址方案应该是可以调整的，对公众建立的新方案也应保持开放性。第四，设定现实可行的时间表。公众参与带来的最大弊病就是可能使公开辩论旷日持久而毫无结果，这是西方国家过度的公众参的最重要的教训。因此，在保证充分讨论的基础上，必须设定合理的程序并在截止时间之前作出最终的决策。

（三）尝试基于市场规则的选址模式。选址决策最终由政府部门做出决定是一种传统的思维定式。新世纪以来，西方国家的选址实践中出现了一些创新的做法，在经济学理论的指导下主张更多地借助市场的力量来完成选址。

一种模式是以企业为主导的市场谈判模式。在这种模式下，选址的主动权交给企业，政府从选址冲突中淡化，由企业直接与社区谈判，政府起到“协调人”和“裁判员”的角色。企业将解决选址冲突可能产生的费用内化为选址的成本，在既定的预算约束下实现成本的最小化。意大利热电厂的选址采用了基于市场的模式。实践结果表明，与社区沟通的成本对选址决定的影响比传统的技术约束的影响更为显著。这说明对社区风险的考虑已经进入企业选址的决策函数。

另一种模式是基于拍卖理论的自愿选址模式。政府鼓励社区自愿参加潜在设施的选址，参选社区根据自身的需求和承担环境风险的限度制定“标书”，提出承担危险设施所需要的利益补偿。这种利益补偿可能是直接的经济补偿，也可能是创造就业机会、推动产业发展、建设公共设施等方面的要求。设施运营商根据参选社区的“标书”选择“报价”最低的社区。这种模式下，社区处于较为主动的位置，能更好地反映当地居民的切实需求，经济发展和环境安全之间的权衡已在社区提出的“标书”中得到解决。纽约州提供了一个自愿选址的成功例子。20世纪90年代初，纽约州为所辖县市提供了一个建设固废填埋场的机会，一个拥有1300名居民的社区在自愿选址中积极回应。这个社区在建立新的填埋场时会得到100万—200万美元的利益包。所以，大部分居民感到建设固废填埋场比维持现状获得了改善。

三、有关结果公平的实践经验

“结果公平”是针对选址中出现的“政治最小抵抗路径”而提出的。为了避免冲突，危险设施常常落址在抵抗能力最薄弱的贫穷、少数民族聚居的地区，这在很大程度上破坏了“环境正义”的原则，并造成了环境不公平的代际传递，可能酝酿新的社会风险。“结果公平”就是指人们在特定的政策环境下参与社会活动之后获得的生存条件、收入水平和社会地位的平等性。结果公平是人们追求公平的根本目的，是最终衡量公平与否的重要指标。也就是说，唯有结果公平才能得民心、顺民意，才是公平观念的终极体现。具体到危险设施选址的问题上，结果公平首先体现在对周边环境和公众健康安全的高度关注，通过各种可能的安全措施防范危害后果的发生；其次是通过“再分配”的方式对可能承担风险的个体或社区进行合理的经济补偿，实现风险和收益的相对平衡。

（一）保证执行严格的安全标准。危险设施发生事故的概率和后果都具有极大的不确定性，一旦发生事故将对周边地区的环境和居民安全健康造成严重后果。因此，执行最严格的安全标准是从结果公平的角度保护生命健康和环境安全的最有效措施。从长远来看，严格的安全监管也是建立公众信任的前提。公众信任具有明显的“不对称原则”，建立公众信任需要大量安全运行的案例，而一次重大安全事故就会毁灭来之不易的公众信任，这反过来会加深未来的选址冲突，使危险设施选址问题进入公众不信任和选址更加困难的恶性循环。

为实现对重大化学危险源的安全管理，欧盟通过立法建立了严格的安全标准，如《塞维索指令Ⅱ》中要求欧盟各成员国根据本国法律制定、执行和定期审查关于保护工人、公众和环境、防止重大事故风险的国家政策；要求化工设施运营商制定重大事故防范政策、应急预案、风险沟通和信息发布规范，并定期提交安全报告。塞维索指令还规定了各国主管部门对重大化学危险源应采取的监管措施，主要包括控制新企业的选址、现有企业的改造，控制交通干线以及企业与周围社区的安全距离；审查企业的安全报告，对存在隐患的危险源企业可以暂停生产进行整顿排查；组织执法监察活动，审查企业正在使用的技术、组织机构或管理制度；制定外部应急计划并确保发生重大事故时立即启动应急计划。2012年欧盟进一步修订了该法律，将从2015年开始实施更为严格的《塞维索指令Ⅲ》。

（二）制定合理的经济补偿方案。值得一再强调的是首选的选址原则应该切实避免或减少风险，而不是对社区进行补偿。但是，即使采取了最完备的安全措施，残余风险和不确定性仍是不可避免的，这就需要合理的经济补偿方案来保证结果公平。收益和风险分布的不均衡是危险设施选址问题的基本特征之一，经济补偿方案类似于一种“再分配”政策，人为地调整不平衡的收益和风险分布。补偿的方式可以是直接的货币补偿，也可以是提供福利保险、为选址社区建设公共设施、为社区的公益活动提供资金等其他间接的经济补偿。间接补偿并不以现金形式出现，大多数情况下会与当地需要和发展目标相关联。研究表明，在一些特定的案例中，经济补偿方案的确扫平了危险设施选址的种种障碍。选址中的补偿安排和谈判在日本的发展十分先进和广泛。法律要求设施运营方和社区就选址进行协议谈判，补偿标准和方式是在双方谈判的过程中通过讨价还价的方式逐步确立下来的。

值得注意的是，经济补偿方案并不总能奏效，有时还会带来负面影响。研究表明，经济补偿方案通常只能在风险较低的领域提升公众对危险设施的接受度，而在诸如核废料存储库等高风险项目的选址中无能为力。也就是说，当风险超过一定的阈值，公众倾向于选择“绝对安全”和“零风险”。另外，如果补偿过程不公开透明，常常被指责为“贿赂”、“收买”，往往还会激起更激烈的社会对抗。因此，制定补偿方案的过程也必须是一个开放的、公众参与的过程，针对补偿的对象、类型、补偿金的分配和使用充分地倾听公众的整体意见。

四、西方国家危险设施选址经验对我国的启示

西方国家的选址实践表明，选址冲突与经济发展呈现正相关关系，其中所孕育的风险是工业社会自反性的产物。我国正在经历新一轮的经济增长时期，在今后的20—50年中，选址问题可能一直十分突出。以PX项目为例，2015年我国对PX的总需求量将达到约2070万吨，生产能力预计约为1430万吨，产量远不能满足国内实际生产的需求。从产业发展和市场需求的角度看，无论PX项目在我国已经如何被“污名化”，此类项目的建设都势在必行。而随着城镇化速度加快，“垃圾围城”的现象日益严重，我国在“十二五”期间规划新增生活垃圾无害化处理能力58万吨／日，这意味着全国要新增垃圾处理设施290个左右。严峻的选址形势要求我国从西方实践中吸取经验，尽快探索有效的选址模式。

（一）构建具有中国特色的公众参与程序。为公众提供意见表达的机制是缓解社会紧张的一条重要途径。近年来，我国公众对危险设施选址的抵抗开始成为一个突出的社会问题，这主要是由于我国的选址模式大多采取与DAD相似的模式，与公众的交流和沟通不够深入，选址方案确定以后才向社会公布，公众感到危险设施是外部力量强加的非自愿承担的风险，感到共有的社区权利被侵犯。再加上我国是在经济转轨和社会转型的大背景下快速推进工业化进程，累积起来的贫富不均现象十分严重，对危险设施选址的抗议往往产生非理性化和泛政治化的倾向。因此，借助西方经验和结合我国社会政治背景构建具有中国特色的公众参与程序刻不容缓。

首先，必须致力于构建公共决策平台。西方实践中所采取的听证会、市民委员会等形式可以为我国所用。同时，我国还应发挥独具特色的政治体制的优越性，充分调动人大和政协的力量，增加公众意见表达的渠道。必须确立各级人大、政协的法律权责范围及议事程序，以保证各方意见能够充分发表。为保证决策的效率，还需要加强人大和政协组织的意识能力和专业知识，提高科学决策的水平。重构公共决策模式，吸引公众充分参与，构建各种价值观念与利益诉求充分表达和理性博弈的平台，是解决选址冲突的根本性制度保障。其次，必须不断引导、培育公众参与选址决策的热情和信心。鼓励公众从选址早期开始参与决策，大力培育和支持环保领域的非政府组织，赋予公众参与选址决策的经济资源和技术手段，让公众参与走上组织化、理性化的途径。再次，必须依托完备的法律体系为公众参与提供制度保障。要在法律法规中进一步确立公民的环境权，保障公民知情权，建立公民表达机制，健全公民监督机制，完善公民诉讼机制。

（二）强化具有严格标准的安全监管体系。危险设施的安全运行是消除社会紧张、提升公众信任的根本途径。现有的选址实践关注如何能让危险设施成功落地，围绕选址成功做短期性的说服工作。而事实上，最强有力的说服和长期的公众支持是通过良好的安全记录建立起来的，只有在不断被证实的安全运行现实中，公众的疑虑才能被彻底打消。当前，我国正在进行以“简政放权”为导向的政府职能转变，但是目前的风险监管体系还是行政管理体系中的一个薄弱环节，管理机构的权力有限，人员编制短缺，许多监管职能流于形式。因此，风险监管不仅不能有丝毫放松，还应该根据政府角色转变和政府职能要求大大强化。这就一方面需要进一步强化安全监管机构的权力，为实现监管职能配备充足的人力、物力和财力，另一方面还要动态更新监管技术标准，采用相对严格的技术标准，采用更加先进的监测技术。

（三）发展开放客观的风险沟通策略。当前的风险沟通是危险设施选址中的一个薄弱环节，造成的后果是公众对潜在风险存在非理性认知，对具有大概率、高影响的重大风险视而不见，一些并不严重的风险却被严重地“妖魔化”。首先，应当在选址早期占据风险沟通的主动权。研究表明，信息披露的时机会对决策过程的效果产生重要影响。信息提供得越早，就有可能对决策产生较大的影响。其次，风险沟通者必须向公众提供科学客观的风险证据。这就需要沟通者审慎地采信各种风险分析和评估的技术分析结果，反复推敲各种证据的一致性，建立逻辑严密的沟通方案，不能出现前后矛盾的结论和证据，还需要针对不同的公众群体使用便于理解的解说方式。第三，应当对设施的潜在风险有充分的说明，并辅之可靠的安全技术。为了避免公众的过度担心，风险沟通者倾向于弱化风险描述，实际上这是一种不明智的沟通策略，在信息高度开放、快速流动的传播环境中，有关设施的危险信息不可能被完全封锁，避而不谈、含糊其辞只会把公众推向选址的对立面。因此，风险沟通的重点应该在应对风险的安全措施，而不是回避风险的客观存在。

危险设施选址的冲突是世界各国面临的共同难题，西方国家的选址实践说明保证“程序公正”和“结果公平”是成功实施选址方案的关键要素。不同国家的文化背景差异也要求各国根据国情特点采取合适的选址策略，我们应该借鉴西方国家选址的基本经验，立足本国国情和公众风险认知特点发展独具特色的危险设施选址策略，共同面对和解决选址难题。

作者：

刘冰，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地博士后。

苏宏宇，清华大学公共管理学院硕士研究生，清华大学中国应急管理研究基地研究人员。

本文转载自《中国应急管理》