[摘要]应急征用和补偿是我国应急管理研究和实践中非常重要和复杂的问题之一。本文重点介绍和分析美国当前与应急征用和补偿相关法律、机制和实践方案，主要包括公私合作的灾前规划，联邦应急管理署的“买出（Buy Out）”项目和强制征用（Eminent Domain）机制。同时，结合近年来我国应急征用和补偿的实际情况，探讨美国做法对我国应急征用和补偿机制建设的相关启示。

[关键词]应急征用；应急补偿；机制

应急征用和补偿是我国应急管理实践中的一个非常重要也是非常棘手的问题。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”而同年颁布的《中华人民共和国物权法》又同时规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”一旦发生突发事件，如何既不损害个人和单位权益，又能保障突发事件有效应对的资源需求，成为一线应急管理工作人员面临的一大挑战。

与我国类似，美国也是一个自然灾害多发的国家，其应急管理体系经过多年的发展，相对比较完善，也有其独特之处，对我国的应急管理体制建设有着借鉴意义。因此，本文将对美国灾害与应急管理中与应急征用和补偿相关的法律和实践措施进行简单的概述与分析，然后结合我国实际情况，探讨其对构建我国应急征用和补偿机制的启示。

从我国突发事件应对法及其实践操作来看，应急征用是为了保障突发事件有效应对的资源需求，主要内容是以政府为主体的公共部门对私人部门的人力、物力或者财力的使用权占用，其占用方式既包含协商一致，也包括强制征用的情况，而且不仅发生在灾情应急响应阶段，也发生在灾后重建阶段。由于美国应急管理体系中并不存在直接相关的应急征用，特别是强制征用的行为，为了与我国“应急征用”的概念和实践相匹配，本文的主要内容将回答以下三个问题：（1）美国应急管理部门如何解决紧急状态下资源不足的问题？（2）美国灾害与应急管理中如何“征用”私人财产，特别是土地？（3）是否有强制征用情况？如有，具体内容是什么？

　一、美国应急征用与补偿相关背景

（一）法律背景。美国法律体系特别强调对私人产权的保护和对公共权力的限制。宪法是美国的治国根本：1791年美国宪法的第五修正案中明确规定：未经法律允许，任何人不得被剥夺生命、自由和财产权利；如果缺乏公正的补偿，不得以公共使用为目的征用个人私有财产。第五修正案主要限制了联邦政府行为，1868年增加的第十四修正案把相关内容延伸到了对州政府行为的限制：未经法律允许，任何州不准剥夺任何人的生命、自由和财产权利，也不准拒绝管辖区内任何人同样被法律保护的权利。因此，宪法第五修正案和第十四修正案成为限制公共权利滥用的法律基础，也成为公民用来抵制政府管制的主要依据。由于美国私人可以拥有土地，这两项法律条文也最常用在私人对政府土地管制、征用行为的抵制上。

美国也存在强制征用（Eminent Domain）的法律形式。该行为作为一种单独的法律形式，赋予了政府为了公共利益，经过法定程序并予以公平合理的补偿之后对私人财产的强制征用，但是这一行为常受到宪法第五修正案和第十四修正案的限制。而且需要说明的是，在一般的法律中，美国政府可以使用警力来进行相关的管制，但是这并不适用对私人财产的征用上。

（二）机制背景。美国应急管理机制是在二战之后陆续建立起来的，经历了“多龙治水”慢慢走向统一部门管理的过程。如今位于国土安全部之下的联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）是在联邦层次上的主要应急管理部门，主要包括使命支持部（Mission Support Bureau）、消防管理部（United States Fire Administration）、联邦保险和减灾部（Federal Insurance and Mitigation Administration）、备灾部（Protection and National Preparedness）、物流部（Logistics Management Directorate）、应急与恢复部（Office of Response and Recovery）以及在全美境内的10个地区分局。

联邦制和三权分立是美国政治制度最显著也是最根本的特征，美国整个应急管理体系也以此为基石。传统上来说，美国灾害应对主要是个人的责任，然后是地方政府的责任，最多是州政府的责任，联邦政府只是在地方政府无能为力并发出请求的情况下才提供必要的帮助。但是，近年来，随着一些灾害影响面的扩大，民众期望联邦政府在救灾中起到更加显著的作用。虽然在当今美国财政吃紧的情况下，也有个别议员认为联邦应急管理署在应对灾害中的作用有限，应当取消，但是大部分人还是对联邦应急管理署的作用进行了肯定和支持。

综上，基于美国的法律框架、政治体制和应急管理机制，在灾害应急管理中未经所有者同意而对所有者财物征用的行为非常罕见。即使在危急关头，未经财产所有者同意而使用其财物的行为都会被认为是政府对个人财产权利的侵犯和掠夺（Taking），是违反法律规定的行为。所以说，所谓的“应急征用”事件在美国的应急管理实践中并不存在。但是美国应急管理部门是如何解决资源不足，并对私人财产进行“征用”的呢？ 

二、美国应急征用与补偿相关的主要做法

（一）灾前规划与公私合作：解决资源不足问题。美国是一个私人部门非常发达的国家，政府的大量公共服务都外包给私人部门或者非营利组织，应急管理领域也不例外。美国政府主要通过与众多应急管理服务实体签订相关合作协议来解决危急情况下对其物力、人力的征用。各地应急管理部门制定防灾、减灾计划时都考虑了私人部门在灾前和灾后中的角色和地位，也常把包括私人部门在内的利益相关者纳入到灾害应急规划的制定当中。从联邦应急管理署来说，其私人联络部门负责与主要利益相关方建立战略性合作关系并积极拓展相关的合作者。地方应急管理人员也会根据本地灾害和私人企业发展的具体情况来积极寻求合作关系。从私人部门来说，那些对联邦应急管理署或者国土安全部相关服务感兴趣的企业可以通过在中央承包商注册中心（Central contractor Registration）进行注册，说明其感兴趣、能够提供服务的范围、拥有设备的状况等信息。灾难一旦发生，政府部门可以根据这些注册信息就近调用相关资源。如果平时没有签订相关合同，未经所有者同意，即使急需某个设备，政府也不具有征用该设备的权力。

实际上，由于近年来应急管理领域内所需求的服务越来越多，因此无论联邦政府、州政府还是地方政府都越来越多地依靠这些“包商”来提供“应急”服务（On-call service），包括灾前灾后培训、废墟清理、资源递送、政策制定、临时房项目管理、风险评估等。

联邦应急管理署主要管理三种主要的“随叫随到”的应急服务合约：技术支撑与研究合约（Technical Assistance and Research Contract，TARC）、技术支撑合约（Technical Assistance contract，TAC）和减灾与技术支撑项目（Hazard Mitigation and Technical Assistance Program，HMTAP）。这些项目要求合约提供方随时待命，一旦有灾害发生，相关工作人员必须在48小时内开展工作。在大多数的情况下，这些合同都是和一些由多人组成的咨询团队签订，合同期限一般是5年。虽然，不同项目在时间和资金上有差别，但一般来说酬劳相当丰厚，因此竞争非常激烈。这三种类型的合约各有侧重，TARC主要关注灾前与建筑和工程相关的减灾和灾后的相关调查，最后为将来的减灾提供政策建议；TAC主要是与联邦应急管理署的救助项目部门合作，包括确定与救助相关的灾情损失，协助项目执行，给申请人提供培训等；HMTAP主要由联邦应急管理署的减灾部门管理，主要包括灾后建筑与环境评估、减灾项目执行和对地方政府开展培训等。

总之，通过灾害发生之前与私人部门签订相关合作协议，以便政府在紧急情况下可以使用其相应的各种资源，是解决应急处置中资源不足的最主要办法。但是，需要强凋的是，如果之前没有协议，政府向某私人部门发出请求之后，如果私人部门坚决拒绝提供任何服务，政府也没有办法。

（二）“买出”（Buy 0ut）项目：私人财产“征用”。在减灾领域，为了促进居民搬出高风险的地区，美国联邦应急管理署从20世纪90年代初开始实行“买出（Buy Out）”项目。通过政府出资以受灾之前的市场价格购买个人房产，激励个人搬出灾害高发区（这种应该算是自愿的有偿征用行为）。个人搬出之后，私人土地转变为公有土地，原有的房子会被拆除，改造成为公共开放空间，而且永久不准再出售给私人或者进行相关开发。美国联邦应急管理署的“买出”项目通常有“Buy Out”或者“Property Acquisition”两种称呼。买出项目是联邦应急管理署认为的永久性解决灾害风险的方式之一，主要运用到防灾减灾工作中，适用于灾害频发的高风险地区。

“买出”项目起始于1993年的大洪灾。部分位于泛洪区的社区经常遭到洪水的袭击，灾害损失相当严重，而且政府需要反复救灾，负担沉重。于是，州政府和联邦应急管理署的减灾项目官员开始寻找一种永久性的解决方案，最终“买出”项目被提了出来。与“买出”方式结合比较紧密的减灾项目主要有减灾资助项目（Hazard Mitigation Grant Program，HMGP）和国家洪灾保险项目（National Flood Insurance Program，NGIP），法律依据主要是《斯坦福减灾与紧急救助法案》。

“买出”项目是减灾手段的一种，主要在灾害发生之前执行（指的是在灾害频发的地方一次灾害发生之后，下一次灾害发生之前），其目标群体是那些居住在高风险地区的人们，原则是自愿参与、公平补偿，方式主要是通过社区和地方政府执行，联邦应急管理署和地方政府共同出资（一般来说联邦政府出资75%，地方政府和社区承担25%）。不动产价值的评估主要由具有相关资质的第三方机构进行，具体操作方式主要是社区和地方政府首先协商，然后进行项目申请，经第三方机构评估之后确定政府“买出”价格，政府出资购买，个人搬离该高风险地区，建筑物推平，成为公共土地（比如公园、湿地等），永久不得再进行开发。需要指出的是，该项目不针对个人申请者，只能通过社区或地方政府提出申请。而且该土地一旦成为公共土地，所有建筑物将被拆除，并恢复成为自然状态，以后永久不准成为建筑用地。

另外，政府只负责出资购买居住在高风险地区人们的房产，并不负责安置。换句话说，政府按照市场价格给钱完事，房主根据自己的需要自己决定如何支配这笔资金。

对个人来说，参与联邦应急管理署“买出”项目各有利弊。有利之处主要在于借此机会可以搬离具有较高自然灾害风险的地区，而且也是开始一种新生活的机会。另外，政府以公平台理的市场价格购买自己的不动产，对个人来说，搬迁的经济损失程度较小。当然也是个人把自己位于高危地区的不动产进行变现的一种方式。但是，从另外一个方面来说，也对个人带来了新的挑战。比如说搬到别的地方可能意味着脱离熟悉的社区和社会网络，面临重新适应的问题。此外，从开始申请“买出”项目到最后拿到政府的资金可能需要较长的一个过程，特别是涉及户数较多的时候。“买出”过程不是一蹴而就的，需要社区申请、各级批复、风险评估、价值评估和资金调拨等过程，这一过程一般需要数月。据统计，从房主接受“买出”项目之日起到社区开工拆除个人建筑的平均时间是45天。 

为了便于对“买出”项目的了解，下面的案例详细地展示了“买出”项目的执行流程。

案例：田纳西州Nashville市“买出”项目

2010年5月，美国田纳西州Nashville市遭遇140年一遇的洪水，造成11人死亡和大约20亿美元的财产损失。之后，Nashville市提出一个新的“买出”项目减灾方案，主要由当地的水务部门（Metro Water Services）负责，洪灾恢复小组进行协助工作，大概的执行过程如下。

1.确定“买出”项目的目标群体：确定哪些人可以参与到该“买出”项目之中。标准主要有两个，一是位于百年一遇洪灾的泛洪区。二是房产在上次洪灾中损失达到其价值的40%及以上。

2.对目标人群进行初步筛选。在2010年5月的洪水中，大约有11680栋房屋受损，其中约有4180栋房屋位于泛洪区，而这里面的792栋房屋位于最危险的分洪河道上，而这些位于分洪河道上的建筑里，大约有200户损失40%以上。因此，最终该项目的可能参与者是位于分洪河道上损失严重的200住户。具体的房屋价值由当地“买断”负责部门水务服务局雇佣的第三方部门——AMEC的工程公司进行评估和鉴定。

3.地方政府确定愿意参加项目的户数。项目负责部门给候选住户邮寄“买出”项目的说明和资料，以及参与该“买出”项目的意向书。如果候选住户愿意参与项目，则填写参与意向书并邮寄回项目负责部门。同时，这些表格也可以从当地政府网站下载。所有候选住户的参与行为完全自愿，坚决杜绝强制行为。在最终的房产交易之前，参与者都可以退出。

4.确定地方政府配套资金。负责项目的水务部门和财政部门向当地委员会提交初步预算并报批。同时，积极寻找其他联邦项目的资金作为项目的地方政府配套部分。

5.Nashville市政府向田纳西应急管理分部提交项目申请，并等待联邦应急管理署的最终审阅和批准，预计整个项目的完成大概需要10个月。资金配套比例为联邦应急管理署出资75%，田纳西应急管理分局出资12.5%，Nashville出资12.5%.

6.根据水灾发生之前的市场价格，具有资质的第三方对项目参与人的房产价值进行评估，然后进行房产交易，房屋所有者搬出该地区。最后项目部门把所有建筑物推平，私人土地转换成为公共空地，永久禁止房产再开发。项目部门除了支付房产购买费用外，还将负责房产交易、房产评估、所有权调查、土地测量和建筑物推平等费用。房屋所有者负责自身的相关搬迁费用，租房或者重新购买房产的一切费用。

总体来讲，“买出”项目作为减灾手段的一种，对减少灾害损失起到了显著的效用。2011年肯塔基大学公共政策与公共管理学院的怀特等人在10年后对联邦应急管理署在该州谢波兹维尔县实行的“买出”项目的长期效益进行了评估。根据他们的估算，在“买出”项目中每投资100美元，预计会减少因灾损失245美元。另外，从桑迪飓风灾后恢复规划来看，“买出”项目将会作为重要的减灾手段实施。

（三）强制征用（Eminent Domain）。美国政府也有对私人财产的强制征用（Eminent Domain）权力，但是这种案例比较少，且常出现在发展领域。值得注意的是，在联邦应急管理署的大量培训文件和指导手册中，都一再强调慎用强制征用方式。

总体上来说，美国政府的强制征用有两种形式，第一种是物理上的占有，第二种是对私人使用自己财产的限制。物理上的占有指公共部门为了公共利益，通过强制手段剥夺私人财产（比如说土地）的所有权和使用权，并给予合理的补偿。如果个人不同意，会把政府诉诸法庭，最后由法院决定政府的强制征用是否有效。由于公共使用（Public Use）这个词具体内涵难以界定，因此这也成为大多数关于征用司法诉讼的原因。比如说近年来出现的一些地方政府为了当地经济的发展对老旧的社区进行改造和再开发，或者为了吸引企业投资征用私人的土地供企业使用等情况。从美国最高法院的判案来看，法院比较倾向于支持地方政府这种促进经济发展的措施，但是也引起了很多信奉自由经济和个人权利人士的反对，认为这是政府强制征用权力的滥用。第二种仅是对私人财产使用权限制，这种形式与自然灾害减灾主题比较相关。比如说有些人虽然拥有一些位于高风险区域（比如海边）的土地，但是根据相关的法律，他们不能在其土地上建房。

因此，虽然美国也存在强制征用行为，但是在灾害应急管理领域内鲜有先例，一些对私人使用自己财产限制的法案与灾害管理主题比较相关。 

三、总结与启示

总体来说，美国应急管理体制中并不存在直接的应急征用与补偿行为，与之比较相关的做法主要包括灾前规划与公私合作，减灾中的“买出”项目和发展中的政府强制征用措施。基于上文的介绍与讨论，我们认为美国应急征用与补偿的相关做法对我国的应急征用与补偿机制建设主要有以下三点启示。

（一）重视灾前规划和公私合作，遵循自愿原则，加强契约模式建设。灾前规划和公私合作可以成为解决重大灾害紧急应对中人力、物力不足的有效措施之一。由于灾害的发生对某一个具体的地方来说是不确定的小概率事件，如果大量资源投入到备灾之中，势必会影响到其他社会发展的资源需求。我国自然灾害多发地点多为西部地区，抵抗自然灾害的能力较差，也没有太多的资源可以用于减灾。因此，如果公共部门的应急管理人员能够在平时与当地潜在的、在紧急时刻可以提供相关资源和服务的公司或者个人签订合作意向书，那么一旦紧急情况发生，政府就可以迅速调用物资，从而有效地应对灾难。这种事前协商合作的模式一方面降低了政府备灾负担，另一方面也满足了灾害与紧急应对的资源需求。另外，在合作过程中要特别强调协商一致和基于自愿的原则，这有利于把事情办好。

（二）适当引入其“买出”制度，加强灾害风险源头治理。通过政府出资，激励位于灾害频发地区人们自愿搬迁出高风险地区，应该是一项能够从根本上解决问题的办法。我国西部不少农村地区一直是自然灾害高发区，甚至出现“三年两灾”情况，而且这些居民居住相对分散，政府救灾成本往往很高。由于我国目前政府主导的移民政策是既要负责“移出”，也要负责“移入”，不同地区政府协调负担过重，甚至超出了许多地方政府的能力范围，这无形中加大了灾害移民的难度。值得一提的是，我国目前正处于大规模的城镇化阶段，这种社会发展的大趋势实际上为灾害移民或者生态移民提供了非常良好的契机。如果借鉴美国所实施的“买出”

政策，由政府出资，对搬迁出高风险地区的住户提供一定的补贴，则不失为从根本上解决灾害问题的一项有效方法。

（三）加强制度化和规范化建设。制定应急征用补偿标准与指南。可以借鉴国外，特别是美国的一些政策方法，在政策之后出台一本详细的指导手册，比如美国的《作物保险手册》，详细介绍和规范政策执行的每一步骤和要求，并附加样例，从而使政策具有比较充分的可操作性，既可方便基层政府工作人员，也可规范群众期望和基层政府行为。

作者简介：

韩自强，美国特拉华大学公共政策与管理学院灾害研究中心博士研究生。辛瑞萍，济南大学政治与公共管理学院博士、副教授。巴战龙，北京师范大学社会发展与公共政策学院博士、讲师。

本文转载自《中国应急管理》