[摘要]由于重大突发事件多具有较大社会影响，加上当前我国正处于社会转型期等因素，使得重大突发事件中的伤亡补偿问题多不适用常态下的民事损害赔偿原则和方法，政府基于社会稳定和社会团结等多种原因承担了补偿责任。但是在我国相关实践中，政府的这种责任往往被扩大化，甚至变成无限责任。“9·11”事件由于伤亡人数多和社会影响特殊，也使美国政府面临类似的问题，但由于采取了受害者补偿基金的方式，“9·11”事件受害者补偿工作获得了很大成功。这一案例启示我国也应积极尝试建立伤亡补偿基金等第三方介入方式，提高政府处理重大突发事件伤亡补偿工作的绩效。
[关键词]伤亡补偿基金；重大突发事件；“9·11”事件
2014年3月1日云南昆明火车站发生严重暴力恐怖事件，造成31死141伤的重大伤亡。除了事发后的紧急处置和案件侦破外，伤亡人员补偿是事件善后处置的重要环节。与许多重大突发事件一样，政府成为伤亡人员的主要补偿主体，并且补偿过程中出现的问题和矛盾也带来很大困扰。伤亡补偿已经成为我国重大突发事件处置中最为棘手的环节之一。
一、重大事件伤亡补偿的政府困境
重大突发事件多涉及人员伤亡问题，对伤亡人员的补偿是重要的善后工作，也是妥善消除社会危害和影响的关键环节。《突发事件应对法》第六十一条明确要求相关政府制定并实施救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作。国家突发公共事件总体应急预案也设有“善后处置”一款，要求对伤亡人员等“按照规定给予抚恤、补助或补偿”。
重大突发事件的伤亡人员补偿问题具有国际普遍性。从理论和国际经验来说，主要有保险、民事赔偿和政府3个来源对伤亡人员进行补偿。保险是否能有效提供伤亡人员补偿，一方面取决于是否有成熟有效的事件相关保险体系，另一方面也普遍受到重大突发事件的高风险性、事故灾难蕴含的道德风险因素以及人们的侥幸心理的制约。民事赔偿则有赖于民法体系，与一个国家法律制度建设及相应社会规范构建密切相关。例如，美国是一个民事赔偿诉讼非常频繁的国家，这具有保护个体受害者获得公平补偿的积极作用，但也存在滥用民事赔偿诉讼造成大量公共资源浪费的弊端。政府在大多数情况下不应是最主要的伤亡补偿来源，但往往依然扮演最重要的角色。从理论上分析，政府对于突发事件补偿主要发挥如下作用：一是主导推动民事赔偿法律制度的建立和完善；二是解决面对突发事件补偿时高危行业、保险等市场机制失灵的问题；三是培育针对受害者补偿的慈善和志愿机制的发展；四是在政府失责时，承担补偿主体责任；五是基于人道主义和社会团结而向受害者提供补偿。因此，如果突发事件不涉及政府失责问题，政府主要只应承担救助性补偿责任。
考虑到重大突发事件所具有的重大社会影响，政府往往需要承担更大的责任。如恐怖袭击事件，虽谈不上政府失责问题，但从社会团结的角度出发，政府就有必要承担补偿受害者的全部责任。再如重大事故中无论何种原因导致失责方不能及时有效补偿伤亡人员，从维护社会稳定的角度出发，政府也不得不承担伤亡补偿的直接责任。
当前我国正处于社会转型期，进一步放大了政府维护社会稳定的责任，在重大突发事件伤亡补偿工作中，政府往往被动置身于第一线，成为前台处理者和最终买单者。这不仅对政府工作造成额外干扰，而且补偿的结果也常常无法得到认可，甚至遭到公众质疑，政府被动陷入承担重大突发事件受害者无限责任的困境中。如2010年上海“11·15”重大火灾事故，上海市有关部门迅速成立事故善后处置小组。事故本身属于责任事故，侵权和赔偿主体相对比较明确，火灾事故的保险体系也相对更成熟，“11·15”事故各类保险赔付额为近800万元，上海市民及慈善机构也为受灾群众捐款超过400万元，可以说“11·15”事故补偿工作的基础很好，但实际补偿工作进展非常艰难。上海市静安区政府不得不投入大量人力、物力开展补偿工作，区政府和受灾居民集体先后进行了20多次对话和磋商，历时近3个月，才勉强商定正式补偿方案。
面对当前我国重大突发事件面临的伤亡补偿难题，有必要探索采取创新方式方法突破传统思维，摆脱政府所面临的困境。对此，美国“9·11”事件受害者补偿所采取的基金模式就具有很大的借鉴意义。
二、“9·11”事件受害者补偿
（一）背景
2001年9月11日，19名恐怖主义分子在美国本土分别劫持了4架民航客机，其中2架飞机撞塌了纽约世贸中心，一架撞毁华盛顿五角大楼的一角，另一架坠毁。这一系列袭击导致3201人死亡，并造成数千亿美元的直接和间接经济损失。事件造成了数以千计的遇难者、伤者及其家属，对受害者的补偿面临前所未有的困难。首先，要面对的是民众的社会情绪。“9·11”恐怖袭击给美国民众带来了前所未有的强烈冲击，在美国历史上只有南北战争、珍珠港事件等少数事件可以与之相比。恐怖袭击造成了美国全民的严重心理创伤和恐慌，从国家的角度亟需通过慷慨的补偿来维持社会凝聚力和国家的团结统一。美国是一个移民国家，所需要团结的对象不仅包括美国国籍的受害者，还包括来自其他国家的受害者。慷慨的补偿是美国精神和传统的最好体现。其次是经济因素。美国当局很快意识到，必须通过主动为“9·11”受害者及家属提供迅速而慷慨的补偿，使其尽可能免于向航空公司、港务局、燃油公司等提出民事侵权诉讼，从而避免因民事侵权诉讼而造成的大量诉讼费用及其他相关费用。最后是时间因素。必须尽可能缩短受害者获得补偿所需的时间，使伤者尽可能快地得到康复，受害者家庭及相关社区得以尽快重建。
“9·11”事件发生后数天，纽约世贸中心、五角大楼及相关航空公司向美国联邦政府请求提供救助，以避免受害者提出民事赔偿诉讼。随后，多位国会议员也对受害者有权提出诉讼提出异议。最终，相关的支持者和白宫同意成立“9·11”受害者补偿专项基金，以解决受害者补偿问题。在“9·11”事件发生后仅11天，美国国会就通过了“航空安全与稳定法案”。该法案的重要内容之一就是批准成立“9·11”受害者补偿基金（下文简称“9·11”基金），专门用于补偿在“9·11'恐怖袭击中丧生或受伤的个人及其家庭和其他相关人员。法案规定，受害者通过放弃起诉航空公司、纽约世贸中心及飞机制造商等责任主体，可选择从”9·11“基金获得补偿。”9·11“基金的资金来自国库，它可以为受害者提供快捷的、前所未有的慷慨补偿。不愿意通过”9·11“基金获得补偿的受害者可以保留民事侵权赔偿的权利。同时，该法案授权国会指派一名专家负责基金的设计、实施和管理。
（二）补偿内容和方式
“9·11”受害者补偿在内容和方式上都有突破性的创新。
根据“航空安全与稳定法案”，美国联邦政府从国库中拨出数百亿美元，建立专门的“9·11”受害者补偿基金。所有的补偿申请者都被看作是联邦福利项目的救助对象，要得到补偿，申请者必须通过严格设定的行政流程，而不是基于单纯的感情用事或商业谈判式的讨价还价来进行补偿。在确定补偿金额方面，“9·11”基金采取类似于工伤补偿的办法，制定了一系列规则，根据受害者实际受到损害情况及对其家庭的影响，来计算补偿金。但更为重要的是，国会授权基金管理小组拥有一定机动处置权，可以对某些补偿申请者免除举证、家计审查等程序，尽可能地满足这些补偿申请者的需求。显然，要对每个补偿申请者的申请都进行调查是一件相当棘手的事，这中间会遇到怀疑、冷漠和严重的道德风险问题。因此，美国国会选择把“9·11”基金的补偿事宜委托给第三方的基金管理小组，既确保了严格执行规则，保护公共财政和公共道德免受某些心存不良的补偿申请者的侵害，又避免了官僚机构常有的冷漠和忽视人情。
基金管理小组实行专家模式（Master Model）。美国国会精心挑选了具有丰富纠纷调解经验的专家任基金负责人，由他全权决定谁是事件受害者、谁是受害者补偿金的受益人、补偿多少等。基金负责人和所有数以千计的补偿金申请者进行了面对面的沟通和交谈，然后根据沟通信息和基金规则来决定是否给予补偿以及补偿多少。
“9·11”基金对受害者的补偿资格进行了时间和空间上的限定。要想得到基金提供的补偿，受害者必须满足以下几个条件：第一，在恐怖袭击发生12小时内位于出事的航班、世贸中心或五角大楼中；第二，身体受到物理性伤害；第三，在身体受伤后或被救出后24小时内接受过专业治疗。对于当时无法确定自己伤势或者当时无法得到专业治疗的人，则需在72小时内接受过专业治疗。此外，可获补偿的受害者还包括恐怖袭击发生后96小时内位于上述地点的救援人员。而只是情感受损害的受害者不具有获得补偿的资格。实践中，基金管理者可以根据自己的判断适当放松时间限制。受害者自主决定是否要申请基金补偿。在提交申请后，基金管理者在120天内决定该名受害者是否有资格获得补偿，一旦确认其获补偿资格，则在20天内将补偿金送到受害者手里。
补偿金的数量则取决于受害者在“9·11”之前的年收入。同时，对于袭击中的遇难者，每人给予25万美元的非经济损失补偿，同时其配偶和需要抚养的子女每人可获得10万美元的补偿。不过，在计算补偿金额时，基金管理者会先减去受害者因为“9.11”而获得的其他补偿金，如人寿保险、养老金和死亡险等。
（三）补偿效果
实践中，“9·11”基金获得了很大的成功。
首先，补偿基金大大缩短了受害者获得补偿的时间。“9·11”基金的运作时长仅为33个月，这比民事侵权诉讼的时间短得多。对比看，1988年洛克比空难的民事侵权诉讼花了15年才最终得以解决。受害者及其家属在最短时间内拿到补偿金对安抚和稳定其情绪、尽快恢复正常生活和重建社区起到了至关重要的作用。
其次，绝大部分受害者及其家属得到了慷慨的补偿。到2003年年底，“9·11”基金总共支出704.9亿美元，受益主体为2880名遇难者的家庭，以及2680名在恐怖袭击和随后救援工作中受伤的个人。每个遇难者家庭平均获得约200万美元的补偿，每个受伤的人平均获得约40万美元的补偿。该项目看起来耗资较大，但相比事件的特殊性质和社会影响，所花费用不仅是值得的，而且更经济，它使得美国相关政府规避了很多被起诉的风险。
最后，“9·11”基金取得了良好的社会反响。大多数参与补偿的人，无论受害者及其家属，还是负责基金管理和运作的官员和工作人员，都给出了积极的评价。
（四）“9·11”受害者补偿成功的原因分析
“9·11”受害者补偿的成功既是源于补偿内容和运作方式的创新，也源于整个补偿过程中以人为本的理念导向。
“9·11”受害者补偿在内容和运作方式上的创新为其成功奠定了基础。首先，采取成立基金进行补偿的形式。与民事侵权赔偿相比，基金补偿的方式优势明显。第一，虽然基金补偿最终支出的费用数额巨大，但仍然比民事侵权赔偿的费用要小很多。例如，根据兰德公司统计，1994年以来美国12例空难的民事侵权诉讼，每一例的赔偿金平均都在740万美元以上。第二，民事侵权诉讼通常耗时长，不利于受害者身心康复和家庭的重建。第三与基金补偿相比，如果进行民事侵权赔偿，肯定会产生高得多的管理费用。其次，采用专家模式。负责基金管理的专家与每一位补偿申请者都进行面对面的沟通和交谈。专家通过人性化的交谈，耐心听取申请者对其遭遇的倾诉，从申请者的角度出发为其提供尽可能多的有价值的准确信息，指导补偿申请者如何最大化计算自己的经济损失，帮助申请者打消疑虑，获得申请者更大的信任，使得补偿过程更为顺利。专家模式的好处是将补偿规则的原则性和专家专业判断的灵活性相结合，既保证了规则的执行，又积极回应了受害者及其家人的需求。再次，清晰界定受害者补偿资格，通过对受害者的获赔资格进行时间和空间上的清晰界定，为迅速判断和识别具有补偿资格的受害者提供了清楚的依据，节约了大量时间，同时免去了许多复杂的间接受害方面的问题。最后，基于收入给予慷慨补偿。由于“9.11”基金的资金来源于国库专款，总体而言，补偿可谓慷慨。更为重要的是，采用根据遇难者或受伤者出事前的年收入确定补偿额，回避了专业而难以计算的伤害程度问题，从而更具可操作性。
以人为本的理念也发挥了重要作用。在补偿过程中，相关方面采取了多项人性化举措，有效安抚了民众情绪，促进了补偿的公平。如尽量减少不必要的行政流程，使申请者能尽快获得补偿，并在申请者家计审查等环节采取灵活态度；为补偿申请者提供非正式的会面和听证会，通过为补偿申请者提供表达自己意愿的有效途径和与补偿申请者直接交流，赋予了补偿申请者应有的权利，有效提高了补偿申请者的信任度和主动性；补偿的对象不仅限于美国公民，也包括外国居民，不仅限于法律意义上的家人，也包括实际中的家人，如同性恋的伴侣。此外，“9·11”事件10年后，美国又重开“9·11”受害者补偿基金，用于补偿“9·11”救援人员中显现出的长期健康影响。此次补偿持续5年，又花费了430亿美元，这也是以人为本理念的突出体现。
“9·11”受害者补偿基金的成功，使得建立受害者补偿基金成为美国处理工业事故和恐怖袭击等重大突发事件的受害者补偿问题的一种重要方式，如在2010年BP墨西哥湾漏油事故和2012年波士顿马拉松赛爆炸事件等补偿中都有应用。
三、启示和建议
美国“9·11”事件受害者补偿采取了不同于传统的基金模式，有效解决了“9·11”事件后美国政府所面临的潜在的法律诉讼风险，获得了很大成功。其根源在于抓住了重大突发事件所具有的重大社会影响的特征。这一特征要求必须从社会整体性、综合性和长远性利益的角度思考重大突发事件伤亡补偿问题。在这种背景下，政府无论被动还是主动，都必须承担起伤亡补偿的主导角色。否则，用常态事件或一般性突发事件的思维，通过责任主体承担补偿责任，就可能因遇到补偿金额过大、补偿周期过长、责任主体难以厘清等问题导致补偿问题社会化，对社会造成更大的冲击和影响。当前，我国政府在重大突发事件伤亡补偿方面而临的困境正在于此。
当前由于我国制度变迁和社会转型，政府在具有社会主导性地位的同时，也承担着更大的社会责任。因此，对于重大突发事件，即便不是责任主体，政府也必须基于社会稳定等因素的考虑，主动承担补偿伤亡人员的责任，并且由于政府补偿责任的根本来源不是突发事件本身而是社会责任，所以常常导致这种责任被扩大化，超过突发事件范畴，甚至变成无限责任。
美国“9·11”事件受害者补偿案例的最大启示，在于表明其实政府可以采用多种方式承担重大突发事件伤亡补偿责任。如“9·11”补偿基金，既表明政府承担受害者补偿责任的态度，同时又明确界定出补偿责任的边界。特别是通过基金为中介，物理上隔绝开政府责任和受害者补偿责任，杜绝了有意和无意混淆二者界限的言论和行为，避免政府陷入不应承担责任或者承担无限责任的困境。
美国“9·11”基金的运作和补偿方式也非常值得学习。首先，补偿中介机构的相对独立性和专业性可以有效提升受害者的信任度，从根本上降低解决补偿过程中必然出现问题和矛盾的难度。其次，对于重大突发事件伤亡补偿金额的计算不能基于生硬的规范条文，更不能基于讨价还价式的商业规则，而必须追求实质公平的计算方式。“9·11”基金之所以采用专家模式就是充分意识到补偿金额的计算更适用于专家伦理。
我国在处理重大突发事件伤亡补偿方面强调“以人为本”，但问题在于如何做到在坚持政府工作原则的同时践行“以人为本”的理念，而非无原则地迁就伤亡人员或其家属的不合理要求。“9·11”基金作为中介机构的一大优势是提供了一个缓冲空间，更有利于刚性规则与柔性理念有机结合。
基于以上启示，对于昆明“3·01”严重暴力恐怖事件受害者补偿及未来重大突发事件伤亡补偿，建议政府不仅要基于维护社会稳定等因素的考虑积极承担受害者补偿责任，而且有必要创新工作模式，引入第三方提供补偿服务。
作者简介：
张欢，北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长、副教授。张秋洁，北京城市系统工程研究中心助理研究员。
本文转载自《中国应急管理》
