摘要：应急预案的操作性问题，是困扰应急预案编制者的难点问题之一，也影响着应急预案的有效实施。本文以上海为例，从梳理特大型城市应急预案体系建设的实践着手，分析现有应急预案体系中存在的薄弱环节和不适应现象，加强对应急预案基本问题的思考和研究，提升对应急预案本质特性的认识，并从理论与实践相结合的角度，尝试提出切实改进应急预案操作性的方法。
关键词：特大型城市；应急预案；操作性
应急预案体系建设处于应急管理“一案三制”建设的龙头地位。我国大规模、系统性地制定应急预案始于2006年，以《国家突发公共事件总体应急预案》的发布实施为主要标志。近年来，随着推进力度的不断加大，全国应急预案的总量已达到可观程度。应急预案也在历次重、特大突发事件的应对中发挥了积极作用。但在推进应急预案体系建设的过程中，仍存在着“做的比想的多”的矛盾，理论研究的系统性和深入程度与现实需要相比存在着较大差距。应急预案制定“说起来重要，做起来次要”的情况时有发生。
应急预案是否管用、实用，关系到应急管理工作整体的发展走向。2007年，华建敏同志在全国基层应急管理座谈会上指出，“应急预案是应急管理工作的主线，管不管用是预案的生命线。”前几年，与兄弟省市一样，上海的应急预案体系建设主要任务是实现从政府到社会的全覆盖，以达到“横向到边、纵向到底”的要求。但随着对应急管理工作认识的不断深化和突发事件应对经验的不断积累，应急预案建设面临着从“量变”向“质变”转化的迫切需要。当前，特别需要加强思考和研究，提出能够切实提高应急预案可操作性的方法。
一、上海市应急预案体系的主要内容
作为特大型城市，历届上海市委、市政府坚持把城市的安全运行问题摆在突出位置，逐步建立、发展并完善了应急管理的工作体系。2001年，从防灾减灾角度出发，初步构建起城市综合减灾和紧急处置体系；2003年，受成功应对“非典”的经验启发，较早地在省级城市中发布了政府总体应急预案——《上海市灾害事故紧急处置总体预案》。2004年，结合特大型城市紧急事故处置的特点，依托公安部门，建立了上海市应急联动中心，负责对一般、较大突发事件的联动处置和对重大、特大突发事件的先期处置。2006年，按照国家推进应急管理“一案三制”的总体要求，发布实施了《上海市突发公共事件总体应急预案》，全市应急预案体系建设进入了正轨化、规模化和体系化的阶段。据统计，截至2012年4月上海市共有各级各类应急预案总计约27万件，数量上以基层预案为主。其中，企业应急预案和各类现场处置方案约22万件，学校应急预案约2.8万件，街道、乡镇、村（居）委会的应急预案以及细化处置规程约3万件。
按照“预防与应急相结合、常态与非常态相结合”的原则，在完善原有灾害事故处置预案的基础上，在政府层面，已形成了以市级总体预案为龙头，50余个专项和部门预案为主体，区县、基层应急管理单元、重大活动和基层应急预案为支撑的应急预案体系，基本涵盖了可能发生或可能造成影响的各类突发事件。上海市的应急预案体系具有以下三个特点。
（一）层级扁平，适度精简。
部门应急预案，名为“部门”而实行“专项”之职，处在同一效力层次。基于应急联动机制，上海市对各类突发事件实行统一接警、快速调度和联动处置。市应急联动中心受市政府委托，负有调度各应急联动单位开展联动处置的职权。涉及人命救助的现场，市和区县综合性应急救援队伍还将牵头建立现场指挥体系。应该说，“大基层”是特大型城市的重要特点之一，各类突发事件的复合化程度很高，跨部门协调的情况十分普遍。扁平化的预案制度设计能够最大程度地提升应急响应的效率。
（二）分级分类，互有侧重。上海市应急预案按类型分，有总体预案、专项预案与部门预案、工作预案等。不同类型预案的侧重点存在差异。其中，总体预案重点明确突发事件应对的工作原则、组织体系、响应机制和保障要求；专项和部门预案侧重界定工作任务、职责分工和处置程序；工作预案着重确定应急处置的具体程序、操作规范。各级各类应急预案层级不同、分工不同、内容重点不同，既相互联系又互有区别，一定程度上缓解了应急预案“上下一般粗”的现象。
（三）属地为主，单元补充。在市和区县管理层级中，上海市建立了基层应急管理单元的制度。市应急委根据实际需要，在大型交通枢纽、化工区、保税港区、国际旅游度假区等特殊区域指定牵头部门，并将整个区域作为独立主体纳入市级框架进行统筹和协调。比如，宝钢集团为中央在沪企业，主要位于宝山区，一旦发生事故，属地化响应存在难度。又如，上海化工区横跨金山和奉贤两个区，占地面积大，危化品事故的风险较高，区域性救援力量难以快速抵达，难免会贻误“战机”。特殊管理区域的存在，倒逼上海市加强制度和管理创新。从预案的效力层级来看，基层应急管理单元应急预案类似于区县总体应急预案，能够弥补属地管理可能存在的“空白地带”。
二、上海市现有应急预案体系存在的薄弱环节
上海市现有应急预案基本解决了“从无到有”的问题，为应急管理工作提供了制度保障和管理依据。但随着经济快速发展和城市规模扩展，特大型城市安全管理的难度不断加大，突发事件的防范与处置任务日趋繁重，应急管理工作不断面临着新的挑战。在外在形势变化和应急管理内在要求的双重压力之下，上海市现有应急预案体系也暴露出一些薄弱环节和一定的不适应现象。
（一）概念不清，定位不准，同质化倾向明显
对应急预案基本的概念，包括应急预案“哪里来，是什么，为什么，有什么，做什么”缺乏比较权威的解释。不同层级之间的应急预案尽管已经作了初步的功能区分，但对于基层政府及其部门而言，尤其是在新编制的初始阶段，更容易出现简单模仿的现象，本区域、本行业的个性特点不够突出，应急预案的同质化倾向比较明显。
（二）评估不足，情景缺失，针对性有待加强
以2008年初的南方低温雨雪冰冻灾害为例，上海火车站和上海火车南站滞留了大量返乡旅客，需要快速就近分流。长期以来，由于对冰冻雨雪与舂运叠加产生特大客流威胁的认识普遍不够，铁路站点现代化设施改造中，容易对人流疏散、交通组织等应急准备方面重视不够。这暴露出在应急预案的编制过程中，存在缺失可变情景“超前想象力”的现象。本质上，应急预案编制是对基础资料的收集，对数据信息的汇总和对综合分析的判断，而非简单文字组合和词藻堆砌。
（三）管理失据，宣教脱节，实用性亟待强化
《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第十七条对应急预案的制定、修订程序作了法律保留，但相关规定未出台。由于有效管理规范的缺位，在应急预案的编制程序、质量控制、审查备案、宣教演练、责任追究等方面，一定程度上也存在“纸上谈兵”的现象。应急预案实施的解读、宣传、教育、培训和演练等的后续“链式反应”也无法启动，应急预案容易遭受“无用”的非议。
（四）形式单一，结构固化，辅助决策难发挥
现有应急预案，究其本质，是在用一套固定、标准和典型化的体系去应对现实中千差万别的突发事件，因而必然面临着两大问题的考验。其一，以确定性去应对突发事件中的确定性问题，其核心是现有资源的协调分配和权责体系的构建。其二，以灵活性去应对突发事件中的不确定性问题，其核心是事件分析和辅助决策，需要大量丰富的动态信息作为支撑。从现有实践看，以纸质载体为主的应急预案常强于前者，弱于后者，对既有职责的确认和罗列比较多，但辅助决策的功能往往发挥不足。
三、对应急预案基本问题的思考研究
当前应急预案体系中存在的薄弱环节和不适应现象，很大程度上与应急预案基本问题系统性研究较少有关，有必要对应急预案的渊源、定位、作用、分类、要素等作深入思考和研究，以进一步提高应急预案操作性。
（一）应急预案从哪来（预案渊源）
据考察，工业化国家制定应急预案至少有数十年的所史，最初的应急预案以个别场所和单种事件为对象，强调过程控制。20世纪90年代后，逐步出现了以确保社会安定为目标，以防灾减灾为主要工作，在建立监测和预警的基础上，以联合指挥协调为特征的综合性、标准化应急预案。
现代意义的应急预案经历了从企业向社会演进的过程，实现了从具体、微观向抽象、宏观的转变。企业型应急预案和社会型应急预案既密切联系，又相互区别。从逻辑结构上看，企业型应急预案体系往往由内向外拓展，由“装置”向“厂区”延伸，呈现典型“洋葱型”结构，但操作功能不断弱化。政府型应急预案选择“自下而上、对应互通”的逻辑结构，在已经弱化操作的基础上，更易呈现模式化特征。正如有学者所指出的，政府应急预案源自企业应急预案，本质应解决应急处置的操作问题，囿于管理者的功能局限和视角问题，不得不削弱操作性的初始目的。
（二）应急预案是什么（预案属性）
从国际经验看，应急预案主要有“类法律”规范和“类技术”规范两种定位。其中，政府型的应急预案偏向“类法律”属性。例如美国的联邦应急计划（NRP），是一部典型的契约祛，文本附有美国政府各相关部门首长的集体签字。2005年，温家宝总理在全国应急管理工作会议上强凋，“国家总体应急预案是全国突发事件应急管理的总纲，具有法规的法定效力。”尽管有法律学者指出，总体应急预案并未创设新的法律关系和赋予新的权力义务，但实践中，政府应急预案特别是省级以上的总体应急预案的法律作用是典型而且明确的。与其相对，越是贴近基层的应急预案，越应当参照企业型应急预案的格式，充分考虑各种情况假设，使提出的具体解决方案具有“类技术”规范的属性。
（三）应急预案怎么分（预案分类）
国家总体应急预案将我国应急预案体系划分为总体、专项、部门、地方、企事业、重大活动预案等六大层次。这种分类具有组织优势，但也容易出现体系性重复，到基层较难具体化和操作落实，如果街道乡镇等基层政府仍需划分总体、专项和部门，则不能很好地适应一线工作的需要。《突发事件应对法》则将应急预案限于两个层面：政府层面覆盖到各级政府和县级以上政府部门，用应急预案表述；社会层面覆盖到矿山等高危行业重点单位以及公共交通工具等重要场所的经营管理单位，用具体应急预案表述。笔者认为，法律表述的转变，揭示出国家对不同层次应急预案的功能要求的变化，基层应急预案要突出简明、管用、注重实效，有针对性和可操作性。从规范表述角度，笔者认为在今后的相关规范性文件中，宜广泛采用法律的规范性表述。
（四）应急预案做什么（预案作用）
1.预测作用。应急预案中分级标准是监测预警和应急处置的主要内容，通常以人员伤亡和直接经济损失为标准。有关标准，能够帮助作出突发事件性质和程度的判定，有利于及时采取相应的紧急措施。
2.依据作用。法律意义上的紧急制度最初着眼于实施戒严等强力的社会管制，但随着国家和社会的稳定，单一的戒严制度无法满足应对各类突发事件的需要。作为对《突发事件应对法》的实施补充，各类应急预案为政府行使紧急权力、实施日常的应急处置提供了依据。
3.保障作用。应急预案通常对涉及人力、物力和财力等方面的保障都作出了规定，不少规定具体，权责明确，保障作用明显。
4.规范作用。突发事件应对涉及部门多，协调难度大，需要成立议事协调机构，但这种方法成本较高，不利于控制和精简机构。而应急预案通过对职能的系统梳理，重在建立“机制”而非“机构”，更利于明确权责，定纷止争。
（五）应急预案有什么（预案要素）
应急预案的动态管理主要涉及起草编制、培训演练、评估修订、组织实施、公开宣传、备案审核等六大环节。从现有政府应急预案的主要内容来看，一般包括组织体系（含领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组）、运行机制（含预测与预警、应急处置、恢复重建、信息发布）、应急保障（含队伍、经费、物资、医疗等）、监督管理（含演练、评估、宣传教育等）。从企业应急预案的编制情况来看，根据安全监管总局牵头制定的《企业应急预案编制导则》等标准规范，已经形成了参照体系，要素比较齐全、推进成效明显。
通过上述思考和研究，可以深化对进一步提高应急预案操作性的几点认识。
第一，用必然性的观点，客观看待应急预案操作性不足。应急预案的操作性根本上受应急预案渊源、定位和作用等基本属性制约。特别是政府应急预案，客观上还承担了法律法规、行动指南甚至是工作规划等作用，其中部分已经成为应急法规的组成部分。由此也难免造成政府应急预案在应急流程、操作要求等操作层面的内容缺乏，短时间内尚难以彻底改变。
第二，从体系性的视角，整体考查应急预案的联动能力。应急预案操作性，不能只从政府一个维度去考量，更应从整体联动角度去把握。以建筑火灾事故为例，各级各类预案应依序启动，最终形成预案执行链。其中，政府综合预案明确职责程序；消防预案解决力量调度和灭火专业性问题；属地政府预案侧重人员疏散和支援保障；物业应急预案按照预设路线和秩序，有序实施人员疏散。成功的应急处置，离不开成功的预案体系，但预案体系包含诸多层次且缺一不可，每一类应急预案能否完成预设目标，都将影响最终处置效果。
第三，靠创新性的思维，综合提高预案操作性的方法。现有应急预案固然存在制约发挥操作性的因素，但并不意味着现有的应急预案没有提高操作性的空间。特别是文本应急预案，可以通过大量基础性工作，来提升相关应急预案的操作性。对政府应急预案和企业型应急预案，应当分门别类，按需出发，并充分依托信息化的手段，将固化、不周延的文本预案，转变为更加灵活、模块化的数字预案。
四、加强特大型城市应急预案操作性的建议
加强应急预案操作性，需从制度、管理和技术三个方面采取针对性措施。结合上海特大型城市需要和应急管理工作实际，具体的措施包括以下几方面。
（一）以完善制度为抓手，实施必要的“瘦身减负”，明晰应急预案原本面目
应急预案为应急处置而生，担负操作流程之外的其他职责，并非其本来目标。现有法律依据，主要是《突发事件应对法》相关专项法律法规以及其他规范性文件。但这些法律、法规在层级上跨度较大，需要位于一个中间层的制度设计，以解决预案承载功能过多、体量庞大、内容重复等问题。
一是加快推进地方立法进程。上海市将在推进突发事件应对地方立法的过程中，拟定相关的条款，明确应急预案的解读、培训、演练、评估和修订等一些基本的管理要求。
二是合理采取预案内容的精简措施。在法制完备的前提下，参照美国等发达国家的经验，可以对现有预案的种类、数量适度作减法，进行“合并同类项”。比如，关于部门职责的描述，作为一种法定事实，无需在所有的预案中反复出现。在具体编写时，可以只写牵头部门和必要配台部门，并使用参照引用等表述，尽可能地减少预案内容上的重复。
（二）以动态管理为主线，添加可变的“情景设计”，提高应急预案应用水平
一是加强预案类别管理，突出针对性。结合企业、学校、商住楼字、公众场所等实际，按照简明、具体和操作性的要求，研究提出基层预案编制操作指南，适时推出一批基层预案的范本。
二是加强预案动态管理，突出时效性。通过制定规范性文件，对预案的立项、起草、审批、印发、发布等作出细化规定，并强化备案功能。同时，加强指导，例如作为全市应急预案体系建设的牵头单位，市应急办从今年起将结合实际，通过“罚点球”的形式，督促各相关部门加强应急预案修订工作。
三是加强预案认知管理，突出普及性。尝试将基层应急预案的基本内容编辑成通俗易懂的小册子。通过制作社区风险地图、制作应急逃生四格漫画等各种群众喜闻乐见的形式，将自救互救知识有效传递到市民群众手中，确保各种逃生路线、通讯联系方式、紧急行动ABC等常识性的内容“人心入脑”和“滚瓜烂熟”。
四是加强预案的演练管理，突出检验性。预案需要检验，而演练则是检验预案的可靠手段之一。在应急预案的演练中，要兼顾“高概率事件”和“低概率事件”的应急演练。同时，考虑聘请演练专家顾问团，给应急演练设定标准，加强对队伍响应、疏散撤离等定量指标的考核和检查，进一步提升演练的真实度。
（三）以文本预案为基础，强化模块的“随机组合”，增强应急预案灵活程度
针对以现有文本为主的应急预案，考虑在后续工作和技术手段上作以下改进。
一是“做实”文本预案。对现有专项和部门应急预案的附件进行扩充，围绕每一类别突发事件，将可能涉及的物资和队伍与预案进行关联。例如水上搜救应急预案中，考虑将搜救所有涉及的责任主体力量配置、物资分布等进行梳理，作为预案附件并同步更新。同时，尽可能增加相关资料，及时更新有关联络人员表。
二是“做细”预案管理。考虑在预案审批备案等环节，创设必要前置程序。对一些贴近实战的应急预案，设定必要的征询意见和质询等程序，充分听取业内专家和一线操作人员的意见建议。同时，考虑出台规范，明确应急预案的解读和演练作为预案审批的前置程序等。
三是“做活”数字预案。结合市应急平台应急预案管理系统的深化应用，考虑将现有应急预案进行模块化拆分。将应急预案中的部门职责、响应措施作为“确定项”，灾种类型、预替和应急响应等级等要素作为“可变项”。通过“确定项”和“可变项”组合和搭配，随时根据新的情景需要，快速形成全新的应急预案，减少预案层层审核时间周期，提高预案针对性。模块化生成方法，在遇到各灾种突发事件“碰头”或者“叠加”时，能够充分发挥陕速、准确的预案生成特点，最大程度地提升应急处置能效。
作者简介：
熊新光，上海市人民政府办公厅副主任、市应急办主任。顾铖袆，上海市人民政府办公厅指挥协调处副主任科员。
本文转载自《中国应急管理》
