甘肃是一个幅员辽阔、地理环境多样的省份。脆弱的生态环境、复杂多样的地形和气候，构成了甘肃诱发地质灾害、地震灾害、气象灾害、道路交通事故等的主要因素。丰富的矿藏资源成为甘肃经济社会发展驱动器的同时，也衍生了矿难、矿权纠纷等突发事件隐患。多民族聚居给甘肃的民族事业发展带来欣欣向荣的同时，也给加强民族团结做好民族宗教工作带来不小的压力。甘肃河西地区靠近腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠，沙尘暴的肆虐司空见惯，应对沙坐天气侵害几乎成了经常性的工作。甘肃特定的自然社会条件，给应急管理工作带来了严峻考验。如何科学有效应对各类突发事件，历来是甘肃各级党委、政府尤其是基层组织十分关注、特别重视的一项工作。近年来，在省委、省政府的正确领导下，甘肃各基层组织坚决贯彻落实党中央、国务院关于加强应急管理工作的各项决策部署，加强组织领导，强化工作措施，大力推进应急预案体系建设，着力强化应急预案的编制、修订、审查、评估、管理应用等工作，初步形成了以市级总体预案为龙头、专项预案为主体、县级预案为抓手、乡级预案为依托，村（社区）、企事业单位预案为基础的四级预案体系。趋于完善科学的基层预案体系为妥善处置各类突发公共事件提供了抓手和保障，为维护人民群众生命财产安全和社会稳定大局，促进甘肃经济社会实现跨越式发展发挥了重要作用。

一、实践中的收获

1.部署推动。2004年，“甘肃省突发事件总体应急预案》印发后，甘肃省政府办公厅召开专题会议，对应急预案编制、修订和应急预案体系建设工作进行具体部署。之后，甘肃省政府办公厅又陆续下发《关于制定上报省级专项应急预案的通知》、《关于修订市州总体应急预案和制定修订省级专项应急预案的意见》，制定《应急预案编制指南》，进一步明确预案编写的体例格式和内容要求，督促指导各市州和各基层单位加强应急预案制定修订工作。2008年以来，甘肃省政府应急办坚持把应急预案体系建设工作作为年度工作重点之一，年初对各市州、各部门和有关企事业单位应急预案的编制工作进行安排部署，年终进行全面统计调查和检查督促，保证基层应急预案体系建设有条不紊进行。

2.科学规范。各市州政府加强对基层应急预案的严格审核把关，对内容、体例格式不符合预案编制要求，与上级应急预案不相匹配和衔接不紧密的，都要求进一步调研论证后修改完善，确保不同层次、不同类型应急预案紧密衔接。涉及的处置程序和措施相互关联，部门职能协调一致，坚决避免发生预案雷同、内容矛盾、政策冲突、部门职能交叉重复，真正使基层各类应急预案“看得懂、记得住、用得上”。各市州和县市区政府应急办积极组织开展应急预案编制培训，先后举办基层应急预案编制工作培训班56期，请专家对预案编制的方式方法、内容要求、标准规范和注意事项进行辅导，对基层单位在应急预案编制中遇到的困难和问题给予帮助和指导，有力推进了基层应急预集体系建设。

3.全面编制。各市州按照省委、省政府的统一部署，进一步加强对基层应急预案体系建没的具体指导和推动落实，促进了基层应急预案编制工作的顺利进展。据统计，截至2011年底，各市州共制定预案2192件，其中总体预案14件，专项预案598件，部门预案1104件，其他预案490件；县市区共制定预案5548件，其中总体预案86件，专项预案2506件，部门预案2105件，其他预案851件；1234个乡镇（街道）共制定预案3555件，7928个行政村（社区）共制定预案11315件；全省国有及国有控股企业和规模以上非国有企业制定预案4939件；各类学校共制定预案27605件，基本覆盖了全省常见的各类突发事件，“横向到边、纵向到底”的应急预案体系初步建立。

4.广泛宣传。2007年6月，甘肃省政府办公厅制定并印发了《甘肃省应急管理科普宣教工作总体实施方案》。2008年12月，甘肃省政府应急办会同有关部门编辑出版了《公众应急常识手册》，并印发各地、各有关部门用于开展应急常识普及工作。各县市区积极与新闻媒体联合，组织开展应急预案宣传解读，提高公众应急预案熟知度。各级把宣传解读应急预案作为“五五”普法的重要内容，推进应急预案知识进学校、进社区、进企业、进农村、进机关活动，不断增强公众应急意识。各基层组织充分利用春节、五一、国庆长假期间人流集中的特点，在人员密集场所开展重大交通事故、火灾事故、卫生防疫、安全生产事故图片展，教育群众提高公众自我防范意识。同时，充分利用每年开展的“全国科普活动周”、“全国安全生产月”、“全国消防日”、“全国法制宣传日”、“世界气象日”、“国际减灾日”、“世界卫生日”等重要节点，开展形式多样、内容丰富、声势浩大的公共应急主题宣传活动，不断增强公众应急意识。

5.演练扎实。近年来，县市区高度重视对应急预案的演练，“十一五”期间，各县市区共开展各级各类演练5794次。2009年，甘肃省政府办公厅印发《突发事件应急演练指南》后，各县市区按照甘肃省应急委员会的要求，普遍开展了以“熟悉流程、明确职责、锻炼队伍、增进协调”为主题的应急演练。2011年，甘帝省政府与国土资源部依托基层组织在兰州开展了山体滑坡地质灾害大型演练、与中国石油天然气集团公司在兰州石化公司联合举行了炼化装置爆炸着火应急演练，与相关部门开展了应急通信保障演练、地震应急救援演练、突发公共卫生事件应急救援演练等，有效检验了基层预案体系，提升了基层应急救援能力，达到了磨合机制、锻炼队伍、完善预案的目的。据不完全统计，2011年全省各基层组织共开展各级各类应急演练14254次，其中，自然灾害5571次，事故灾难4296次，公共卫生事件2166次，社会安全事件2221次。 

二、实践中的困惑

近年来，甘肃省各基层组织在应急预案编制和管理上虽然做了一些工作，取得了一些成绩，但与省委、省政府的要求，与兄弟省市区基层应急预案建设所取得的成效相比，还存在一定差距和不足，在基层应急预案体系建设中也遇到了一些困难和问题。

1.思想认识不到位。个别县市区对应急预案体系建设所需人员、经费等支持不力，组织领导、督促检查不力，活学活用预案、修订完善预案的职责意识比较淡薄。有的照搬照抄上级总体预案或其他地方已发布实施的预案。有的调查研究不够，编制预案脱离实际，可操作性不强。有的预案管理使用流于形式，演练不经常，修订完善不及时。

2.保障措施不到位。多数县市区没有专门的应急管理机构，挂靠在政府办公室，造成应急预案体系建设组织保障不力。基层分管应急工作的人员大多数身兼数职，没有足够的时间、精力专门从事应急预案编制和管理工作，应急预案体系建设缺乏足够的人力支撑。甘肃属于欠发达省份，县市区政府财政相对困难，应急预案的编制、管理、演练没有列出专项经费，有的尽管拆东墙补西墙，为应急预案体系建设挤兑经费，但都属杯水车薪，难以从根本上解决问题。县市区基础信息平台建设相对滞后，信息标准不统一，缺乏统一的基层基础信息数据库。由于受地方财力影响，县市区在物资储备、救援装备的经费投入十分有限，可支配调用的物力难以保障应急响应。

3.紧贴实际不到位。基层应急预案编制过程中雷同现象比较突出，与本地、本单位特定的自然、社会、人文、气象、地质等实际结台不紧密，将上级或其他单位、地方的预案更换名称挪为己用，制定的预案不能完全涵盖本地、本单位容易诱发的突发事件，预案中设计的救援力量、救援物资、应急措施等在本单位现有条件下无法兑现，预案中职责不清、语言表达不详、设定的预警信号不明，使预案难以有效落实。

4.评估总结不到位。部分县市区和乡镇应急演练后不能及时科学评估演练，修订完善预案，使演练没有达到检验、完善预案的真正目的。应对突发事件启动预案时，不能根据现时现地的情况及时修订补充完善预案，致使应急响应、处置过程中打乱仗。处置突发事件结束后，不能及时总结实践经验，及时修改预案中存在的问题。

5.机制运转不到位。县市区部门之间、县市区之间以及条块之间、预防与处置之间衔接不够紧密，多方协同处置各类突发事件时，人员、信息、资源等难以快速集成与共享；许多突发公共事件应急处置与日常应急管理存在脱节现象，应急管理能力、经验难以持续和继承，亟待建立规范、胁调、有序的长效机制。

三、实践中的思考

应急预案体系建设是成功处置各类突发事件的前提和基础，是防范风险、最大限度地减少损失和伤亡的重要保障和抓手，是各级各类人员有效应对突发事件的科学依据。如果没有科学的应急预案，应急响应和处置过程就会无据可依，事到临头就会束手无策，小灾也会酿大祸。应急管理工作的实践使我们充分认识到，加强基层应急预案体系建设，提高基层应急预案质量必须抓好“九大支撑”。

一是抓好认识支撑。要着力提高县市区领导干部的综合素质，强化宗旨意识、忧患意识、责任意识、大局意识、创新意识和科学意识，切实增强他们抓好基层应急预案体系建设的使命感。要加强警示教育，将全国特别是甘肃应对突发事件正反两方面的典型案例制成警示教育片，涉密的借助学习培训、召开会议等时机进行专题教育，非涉密的利用电视、广播等平台进行经常性教育，切实增强他们抓好应急预案体系建设的危机感。要把应急预案的编制修订工作同其他社会经济发展指标一同列入政府年度目标责任制考核范畴，切实增强县市区领导抓好应急预案体系建设的责任感，维护应急预案严肃性、权威性的紧迫感。

二是抓好设计支撑。应制定省级应急预案体系总体框架和发展规划以带动基层应急预案体系建设；出台省市州应急预案管理办法规范基层应急预案管理工作；统一突发事件的标准和应急响应的标准，使基层在应对实践中更加便于操作；制定统一的应急预案编制标准、体例规范，明确设计应急处置装备、设施、物资的准备、调配责任和权限，指导基层应急预案更富于实战性。 

三是抓好组织支撑。应加强县市区政府应急管理办事机构和各级各类专项应急指挥部及其常设机构建设，明确工作职责和机构设置、人员配备标准，强化应急管理干部队伍建设和基础设施建设。坚持关口前移，重心下沉，按照“有职能、有机构、有人员”的要求，尽快建立基层应急预案建设网络体系，确定专兼职工作人员，夯实基层基础工作，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，推进应急预案体系建设常态化、科学化发展。

四是抓好制度支撑。结合实际制定应急预案管理工作制度，规范应急预案管理数据库，确定专人负责应急预案管理，使应急预案管理更加规范。实行应急预案管理工作调查统计制度，每年逐级调查统汁预案编制、修订情况，使各级各部门对本辖区各类应急预案做到心中有数、运用自如。制定应急预案评估、修订制度，明确应急预案修订条件、时限、方法、要求、审批、发布等，使预案的编制、修订规范化。制定应急预案演练实施细则，进一步规范基层应急演练活动。

五是抓好保障支撑。省级财政应把应急管理资金纳入财政预算，加大对县市区应急预案编制、培训和演练经费的投入，健全长效规范的应急保障赞金投入和支付机制。应加强应急物资储备库建设，合理确定储备品种和规模，实行动态管理，保证及时补充和更新。充分发挥社会储备作用，建立防调机制，制定优惠措施，鼓励企业、社会组织、个人进行应急物资储备。应开辟多元化经费、物资保障渠道，实行政府、企业、社团组织相结合的应急保障机制，鼓励公民、法人和其他非政府组织提供物资、资金和技术支持。

六是抓好科技支撑。依托全省电子政务网络，建立基层应急平台体系，实现基础支撑、应用系统、移动平台、应急指挥场所、综合预测预警、信息接报与发布、事态跟踪、综合研判、决策会商、应急评估和管理功能。加强县市区政府应急平台和综合应用系统建设及信息资源整合，建成上下贯通、左右衔接、信息共享、互有侧重、互为支撑、安全通畅的应急平台体系，提高基层综合应急响应能力。

七是抓好演练支撑。坚持把应急演练作为强化应急预案体系建设、增强预防和处置突发公共事件实战能力的重要举措，不断加强演练基础设施建设，针对不同类型的突发公共事件，组织开展实战性强、群众广泛参与的综合性应急演练。各基层组织每年至少应开展1次演练活动，确保各类应急预案的科学性和规范性。

八是抓好培训支撑。依托各级培训机构和兰州国家陆地搜寻与救护纂地，建设基层应急管理培训基地，配备必要的应急实物与模拟仿真训练系统、应急管理培训相关基础设施和教学设备，充实师资力量，开发应急管理系列课程，对基层应急管理人员尤其是领导干部进行应急预案体系知识和技能培训。

九是抓好宣传支撑。积极构建各级各类宣传教育平台，形成政府、社区、农村、企业、学校有机结合的应急预案知识宣传教育体系。县市区应加大应急预案宣传普及力度，利用新闻媒体、乡村广播和网络大力宣传应急预案，使公众了解突发公共事件的种类、特点和危害，掌握预防、避险的基本技能，提高公众忧患意识、社会责任意识和自救互救能力。定期组织开展应急预案知识竞赛，编发形式多样的应急预案知识读物或制品，使公众进一步了解掌握和熟知应急预案。基层组织应充分利用宣传栏、讲座、科普展览等形式，开展面向公众的应急预案知识宣传教育活动。

作者简介

侯耀升，甘肃省人民政府应急管理办公室调研员。贾又衡，甘肃省人民政府应急管理办公室干部。

本文转载自《中国应急管理》