2013年9月中下旬，在国务院应急办的指导下，国家行政学院应急管理培训中心与四川行政学院在四川联合举办了中央国家机关应急管理干部培训班，来自国务院30个部委、直属机构和武警总部的36名局处级干部参加了培训。此次培训根据应急管理工作特点，深入重特大灾害现场，就地取材，突出案例教学、论坛研讨、现场体验，由参与过一线处置和救援的人员授课。培训班先后进行了8次灾害点现场教学，并与四川省15个委办厅局、2个相关地市、6个区县及成都军区等单位、部门的领导和基层干部群众，就应急管理相关问题进行了广泛交流。为了更好地分享本次培训班研讨学习成果，国家行政学院应急管理培训中心和四川行政学院的部分授课教师从加快推进应急处突能力建设的角度，就学员普遍关心、重点研讨的重特大突发事件应急响应、突发事件评估机制、应急通信保障机制和基层应急能力建设4个焦点问题，对培训研讨形成的素材进行了整理、归纳、提炼，形成4个专题，以飨读者。

提高重特大突发事件应急响应规范化水平

四川省自然灾害多发频发，其中2008年汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作大大推动了该省应急响应能力的提升。2013年芦山强烈地震是对其应急响应能力的又一次真正检验。其中的经验教训为研究重特大突发事件应急响应提供了难得的素材。本专题结合从汶川地震到芦山地震我国重特大突发事件应急响应能力水平的变化，探讨重特大突发事件应急响应规范化的必要性、任务与对策。

　一、从芦山地震应对看我国重特大突发事件应急响应规范化水平

与2008年“5·12”汶川特大地震相比，芦山强烈地震抗震救灾工作有很大进步。总体上看，由于有5年前的应对经验和5年来的防范准备，此次抗震救灾的各项工作更为及时、有序、科学、有效，充分表明了我国重特大突发事件应急响应水平达到一个新高度。尽管如此，在各项救灾工作中也还存在着许多需要进一步改进和完善的地方。

基于学员们对重特大突发事件应急响应工作的研讨，我们尝试从绩效和行为两个维度对芦山地震应急响应工作进行简要评价。对绩效维度的评价选取响应速度、秩序、效果三项指标，对行为维度的评价选取决策、指挥、沟通三项指标。表1是在现场调研、灾后访谈与座谈基础上整理的芦山地震应急响应基本情况。

 

表1中所列应急响应工作成绩的取得，是近年来各级党委政府、有关部门重视应急管理规范化制度建设的结果。一方面，突发事件应对法的贯彻实施和防震减灾法、《军队参加抢险救灾条例》等法律法规的颁布，使得自然灾害应对工作有了明确的法律依据。另一方面，应急预案的具体指导作用也得到充分发挥。2012年8月，国务院颁布新的《国家地震应急预案》；2013年第一季度，四川省各级政府的地震应急预案也都普遍进行了一次修订。这些预案和相关部门预案在此次抗震救灾中都发挥了重要作用。除了在“战时”发挥指南作用，法律法规和预案在平时还可以指导规范队伍锻炼、群众教育、机制磨合等工作。

表中所列举的问题则反映出在应急响应规范化制度建设方面还有一些空白点。具体说，在一般性法律法规和具体的应急预案之问，还缺少像美国《全国突发事件管理系统》全面规范应急处置行动的规范化、标准化的文件；在各项具体应急处置职能方面，例如受灾群众救助、应急交通管制、社会力量参与救援、新闻媒体介入、救援现场安全管理等还缺少全国统一的规范。这些制度建设的滞后，反映了我们对相关规律的把握还不够清晰，对如何有效推进具体工作流程的认识还不够深入。

　二、重特大突发事件应急响应规范化建设的主要任务

重特大突发事件应急响应的规范化就是按照既定工作职责、工作标准和工作程式框架开展应急处置与救援工作。规范化并不排斥必要的临机处置和救援人员的创造性发挥。在实践中，后者是前者的有益和必要的补充。规范化能够使应急响应工作布局更清晰，使各方力量的协调配合更加顺畅，使各项具体工作更加有据可依。当前，重特大突发事件应急响应规范化建设的主要任务有以下两项。

第一，建立健全重特大突发事件应急响应规范化制度体系。要在充分梳理、借鉴国内外已有重特大突发事件应急响应制度的基础上，对重特大突发事件应急响应相关工作体制和机制作出明确规定，对相关具体工作措施给予明确说明，力争在2年-3年内基本完成重特大突发事件应急响应规范化制度体系建设。

第二，有效落实重特大突发事件应急响应规范化制度。要建立推动落实重特大突发事件应急响应规范化制度的工作机制，采取扎实有效措施促进各项制度在日常应急准备工作中落实到位，促进各级应急指挥机构在重特大突发事件来临时自觉遵从规范化制度的要求，切实使全国重特大突发事件应对能力得到较大提升。

　三、落实重特大突发事件应急响应规范化建设任务的对策建议

只有全面落实重特大突发事件应急响应规范化建设任务，才能切实提高全国重特大突发事件应急响应规范化水平。

（一）以规划引领重特大突发事件应急响应规范化建设。要把重特大突发事件应急响应规范化作为战略任务来抓。组织力量系统研究我国重特大突发事件应急响应规范体系的现状和实践需求，借鉴国外应急管理规范体系建设的做法，就应急响应的规范化建设作出战略性、系统性规划。

（二）从顶层规范文件和操作性工具体系两个层面构建重特大突发事件应急响应的规范化制度。在顶层规范文件方面，可依托预案研究制定《重特大突发事件应急响应职能框架》，从总体上规范“谁做什么”。要清楚界定中央、省、市、县、乡各级政府、各有关部门以及各类社会主体的应急响应职责，推进各级政府和全社会形成权责边界明确的应急管理网络体系；同时研究制定《重特大突发事件应急响应机制框架》，清楚界定能够应对各类突发事件的重特大突发事件应急决策、组织、指挥、协调、沟通模式。在操作性工具体系方面，要进一步开发具有较强知识性和操作性的工具、指南，指导各地的重特大突发事件应急响应实践。

（三）建立健全工作机制，从目标绩效管理、培训和交流三方面全面落实各项重特大突发事件应急响应规范化制度。一是通过目标绩效管理推动各级应急指挥机构以重特大突发事件应急响应规范为指针修订相关预案、开展相关培训和演练工作，全面落实人财物各方面的应急准备措施。二是在各级政府应急管理培训机构现有课程的基础上，开发重特大突发事件应急响应规范的网络化、开放式教育培训平台。三是打造全国重特大突发事件应急响应规范化工作交流平台，推动各地分享规范化建设和应用经验，推动全国重特大突发事件应急响应规范化工作。

（执笔人：国家行政学院应急管理培训中心李雪峰教授，四川行政学院郭伟教授，四川行政学院王蓉教授。）

建立系统化规范化的重特大突发事件评估制度

2008年以来，我国成功应对了南方低温雨雪冰冻灾害、汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流、彝良地震、芦山地震、甲型H1N1流感等重特大突发事件，体现了近10年应急管理工作的成就，但也暴露出前期风险预警缺乏、事中应急救援信息不完备、事后恢复重建缺乏权威依据等问题。在此次培训班上，来自有关部委的学员普遍认为，这些问题的产生在很大程度上与缺乏事前、事发、事中、事后的系统化、规范化的评估体系有关，当前亟需全面建立系统化、规范化的重特大突发事件评估制度。

　一、我国突发事件评估制度建设工作进展情况

突发事件评估制度建设是做好应急管理的基础性工作。近年来，一些部门和地方根据突发事件应对法和《国家突发公共事件总体应急预案》要求，探索建立突发事件评估制度，并在突发事件应急处置过程中发挥了较大作用。

一是突发事件应对法为评估制度奠定了法律基础。突发事件应对法对突发事件的事前、事中、事后全过程提出了建立评估制度的要求。就事前评估，第五条提出“国家建立重大突发事件风险评估体系”；就事中评估，第五十九条提出“人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估”；就事后评估，第六十二条规定“履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告”。突发事件应对法、《国家突发公共事件总体应急预案》还就突发事件评估内容、评估形式、评估结果等提出了要求。

二是一些部门和地方制定了行业性的突发事件评估管理规定。根据有关法律法规要求，一些部门和地方从实际工作需要出发，相继制定出台了有关突发事件评估的制度性规定。如卫生部《突发事件公共卫生风险评估管理办法》、国土资源部《地质灾害危险性评估规范》、《福建省雷电灾害风险评估管理办法（试行）》等。地震、气象、安监、住建等部门也制定了相应的风险评估管理规定，包括重大风险源评估、管网设施风险评估、灾损评估，以及评估人员资格、评估单位资质、评估收费等一系列灾害评估管理制度规定。

三是突发事件评估制度在突发事件处置中发挥了较大作用。如四川“8·13”清平乡特大泥石流的成功应对，就主要是因为国土资源部门日常对危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，并定期进行检查、监控；泥石流发生前，又进行了临灾快速评估，并及时按评估结果实施人员转移，达到了成功避险效果。芦山地震发生时，四川省、市、县三级卫生机构及时进行了应急医学救援快速评估，基于评估结果，科学配置公共卫生资源，保证了救援有序、处置科学，火灾之后无大疫。重庆等地组织有关部门、专业技术人员、专家学者定期对突发事件风险进行评估，并及时公开发布有关预测信息和分析评估结果，为政府机构、企事业单位和公众及时应对处置，提供了依据。

二、当前突发事件评估制度建设存在的不足

虽然近年来突发事件评估制度建设已具备了一定的基础，但是系统化评估制度的欠缺，很大程度上制约了应急管理工作的进一步深化。

一是突发事件发生前，缺乏日常的、系统化的公共安全风险评估制度。按照风险防范关口前移的要求，很多地方和部门在一些行业领域推行了突发事件风险评估工作。但是，目前缺乏全面系统的公共安全风险评估制度，难以全面掌握本地区潜在灾害与突发事件风险，这一方面不利于增强预案制定、应急演练和人员培训的针对性，另一方面难以为建立健全应急物资储备体系提供可靠依据。

二是突发事件发生时，缺乏系统性的灾情初期快速评估制度。汶川地震芦山地震等重特大突发事件处置初期，交通拥堵、通信不畅、物资配送无序、救援力量配置失调等问题反复出现，原因都在于人力、物力、财力等救援资源供给与救援需求不相匹配。初期供需不匹配问题产生的根源，正是缺乏完善的突发事件评估制度，尤其是缺少初期的快速评估作为资源调拨依据。在突发事件发生时，因为欠缺系统、规范的快速评估手段，无法快速科学估计突发事件的分级、时空分布、人员定位、伤亡类型、倒塌情况、救援需求、次生灾害等，并准确调配救援力量。另一方面对于区域内外的救援人力、物力、财力情况不能准确掌握，也就很难迅速地实现受灾人员与外来资源的有效配比，特别容易出现初期混乱状况。

三是缺乏系统、规范的评估体系作为应急管理各项制度建设的基础。突发事件应对法、《国家突发公共事件总体应急预案》以及国家应急体系建设“十一五”、“十二五”规划等确定了一系列方针政策、制度规范，但是这些制度的进一步深化，需要完善的评估管理体系作为基础支撑。比如，城市应急规划、应急预案体系、应急物资储备、应急经费保障、应急培训演练等，缺乏系统的公共风险全面评估制度作为全面掌握本行业，本地区风险底数的抓手；信息报告、监测预警等制度的顺利运行，则缺乏灾害发生初期的科学、规范的快速评估制度作为决策指挥的支撑；突发事件的分类分级、应急保障、重特大突发事件保险等制度，则缺乏准确、系统、权威性强的灾情损失评估制度作为计算灾害损失的基础。诸如此类评估制度建设的滞后，严重制约了应急管理各项制度的完善和落实。

　四是缺乏系统规范的评估手段作为落实应急管理各项措施的抓手。在组织培训班学员开展相关讨论时，有关专家和学员对相关制度规定的应急管理措施进行了梳理，认为无论是预防预警、信息报告、信息评估等应急准备措施，还是事件发生后的疏散撤离及救助、控制危险源、标明危险区域、动用储备物资等处置措施，都需要以评估为基础。突发事件过后，尤其是重特大突发事件的灾后重建中，缺乏系统的评估制度，就无法有效利用损失评估技术准确估计损失数量，重特大突发事件保险机制难以有效发挥作用，致使恢复重建工作缺乏科学依据和标准，甚至造成不必要的浪费。

　三、建立规范化的突发事件评估管理制度的对策建议

基于近几年重特大突发事件应急管理工作的经验教训，同时借鉴有关地方、部门已出台的区域性、行业性突发事件评估制度，建议从以下几方面入手，充实、完善和细化突发事件应对法所形成的突发事件评估制度框架，将突发事件评估工作规范化、制度化。

（一）制定《重特大突发事件评估管理办法》及与其相关的配套制度。2007年颁布的突发事件应对法已经从事前、事中、事后各环节为这一办法的出台奠定了法律基础。建议该办法的主要内容包括突发事件评估制度建设目标、指导原则、评估适用范围、评估管理机构、评估实施机构、评估人员的相关职责；风险评估、快速评估、灾损评估、总结评估等各类评估的基本内容；评估管理流程；评估信息发布；评估人的权利和责任等。

（二）强化突发事件的公共风险评估。在总结北京市、重庆市、卫生部等地方和部门的丰富实践经验基础上，借鉴发达国家目前普遍实施的公共风险综合评估的做法和相关的制度性规定，着重开展区域性的日常、全面评估，为突发事件应对处置做好准备。这类评估包括风险登记、要素更新、年度报告、评估结果、公众报告等制度性规定，以及如何将评估结果作为城镇规划、物资储备、救援队伍建设的依据等内容。

（三）强化突发事件的快速评估。在地震、国土资源等部门现有成熟制度和技术的基础上，借鉴联合国国际救援现场协调制度，建立着眼于灾害发生初期的快速评估制度。该项制度旨在减少重特大突发事件初期救灾混乱无序的状况，包括快速评估的机构组成及职责、快速评估内容、评估时限，外来资源与受影响人员的配比、结果发布等内容。

（四）强化突发事件的损失评估。主要着重于经济损失方面，以便为灾后重建、保险机构赔偿、上级政府补助、兄弟地区政府对口援助提供科学依据。国内外这方面的做法和管理措施很多，可以为制定突发事件评估管理办法中损失评估相关内容提供参考。

（五）强化突发事件总结评估。这类评估不同于前几类，它主要侧重管理方面，并针对突发事件处置过程中所暴露出的管理制度、体系建设缺陷提出改进建议。发达国家在重大突发事件发生过后，都有详细的关于管理方面的改进建议。

（六）规范突发事件评估流程。这是突发事件评估管理制度建设中的重要内容，主要包括事件的问题认定、信息搜集、评估方法、评估组织、评估结果、信息发布等环节。

（七）研制技术标准与规范表格。为规范有效开展上述各类评估工作，需要综合不同灾害类型、地域等特点，研制相关技术标准，建立一整套的表格、流程体系。

（八）做实做好评估管理工作。突发事件评估监督管理工作由各级政府应急管理部门负责，由其组织评估专家开展上述各类评估工作，并通过评估带动提升应急管理各项工作。以风险评估结果为抓手，做好日常的城市规划、物资储备、队伍建设等工作；以快速评估为抓手，做好应急救援处置工作；以损失评估和总结评估为抓手，做好灾后重建，推动应急管理制度创新和技术进步。

（九）加强评估人员资格，资质管理。对评估人员所应当具备的基本条件、评估执业资格、第三方评估单位的基本条件、评估资质管理、第三方评估费用收取等方面都要提出全面、系统、合理的要求。

上述制度体系建设，可以由应急理部门牵头，会同有关部门、地方的家、学者，对《重大突发事件评估管理办法》的内容进行调研，并推动该办法的起草制定。在建立系统化框架体系基础上，逐步完善评估资质、培训、监管、信息公开等相关的制度体系。

（执笔人：国家行政学院应急管理培训中心李明副教授，四川行政学院陈旭副教授。）

健全完善应急通信保障机制

重特大灾害发生时，各级应急指挥机构需要在第一时间获取灾情信息，评估研判事态，作出决策部署，并将相关应急指令发送到抢险一线，实现有效的指挥，所有这些都离不开有效畅通的应急通信体系。突发事件应对法及相关应急预案都明确提出了做好应急通信保障工作的要求。国外许多国家和地区，在突发事件应急管理过程中，都将应急通信作为应急管理的关键环节和应急管理基础设施建设的重中之重。

一、应急通信保障机制建设现状

应急通信关系到应急管理体系的整体效能，不仅是政府内部灾情信传递的重要渠道，也是开展媒体沟通及满足公众灾害信息需求的重要机制。近年来，在应急通信制度建设、应急决策指挥、应急管理实践工作等方面，我国应急通信工作都取得了重大进展。

一是国家和地方层面都开展了应急通信制度建设。2011年发布的《国家通信保障应急预案》提出要建立起“统一领导、分级负责，属地为主、快速反应，严密组织、密切协同，依靠科技、保障有力”的应急通信保障体系。各地通过不断完善应急通信机制，健全指挥管理和综合支撑体系，提升网络保障和装备储备能力，组建专业保障队伍，全面推进应急通信工作。北京、四川等地制定了应急通信管理办法或保障预案；工信部以及电力铁路、通信等行业，也制定了应急通信的相关办法，应急通信制度建设全面开展。

二是应急通信在应急决策指挥中发挥了中枢神经作用。从近年来的突发事件应对工作及重大活动的应急保障工作看，我国的应急通信保障体系在突发事件应对的决策指挥过程中，发挥了巨大作用。如在南方低温雨雪冰冻灾害、汶川地震等重特大突发事件导致经济运行、社会运转遭到破坏时，决策者正是通过应急通信手段及时、准确、畅通地获取第一手信息，科学迅速地指挥抢险救灾，最大限度地挽救人民群众的生命财产。

三是应急通信是向公众快速传递灾情基本信息的关键。一般而言，在突发事件发生之初，自救互救比例要高于外部救援的比例。第一响应人的快速反应，也是实现顺利救援、公众安全疏散的关键。芦山地震的救援响应、各类自救互救的组织工作，都是在最初响应的基础上，依靠更加可靠的应急通信手段实现的。比如，四川制定的《应急通信志愿总队管理办法》在重特大突发事件应对处置过程中发挥了一定作用。

二、应急通信保障机制建设存在的薄弱环节

由于我国的应急管理体系建设起步较晚，应急通信保障机制还不够完善，现有应急通信预案、通信指挥手段、应急通信队伍、通信技术装备水平以及物资储备等方面与当前的应急通信保障需求有一定差距。

第一，基层政府应急通信保障机制建设滞后。我国应急管理体制强调属地管理为主，县级以上人民政府是突发事件应对主体，对本行政区域内突发事件的应对工作负责。目前我国应急通信实行部省两级管理，工业和信息化部负责组织、指挥、协调全国应急通信保障工作，各省（区、市）通信管理局负责组织、指挥、协调本地区应急通信保障工作。来自市县的同志指出，由于没有设立相应的分支机构，市州以下政府主要依靠当地的通信运营企业开展应急通信保障工作，比较被动。此外，应急通信相关法律法规还不够完善，尽管突发事件应对法等有关法律法规都涉及到应急通信，但尚未形成完整体系，在电信法迟迟未出台的情况下，应急通信相关法律也难以先行出台。

第二，基层应急通信保障能力亟待加强。从美国的“9·11”事件到英国的伦敦地铁爆炸案，再到我国汶川地震，公用电信网络的通信保障都受到极大威胁。汶川地震后，汶川、北川等多个县级重灾区内通信系统全面阻断，网通、电信、移动和联通四大运营商在灾区的公共通信网络遭受毁灭性打击，陷入瘫痪。四川等地长途及本地话务量上升至日常10倍以上，成都联通的话务量达平时的7倍，短信是平时的2倍，加上断电造成传输中断，电话接通率是平常均值的一半，短信发送迟缓，整个灾区几成“信息孤岛”。同样，芦山地震导致通信受损严重，地震灾区共有移动通信基站2786个，其中553个因灾中断，宝兴县城更是因为通信传输中断成为“信息孤岛”。

第三，各部门信息系统互联互通程度较低。目前我国政府应急信息系统较为分散，各部门的专业应急通信保障装备和队伍也较为分散，彼此之间的指挥网络尚未实现有效互联互通。在应急状态下，各个单位各自为政，不掌握其他部门应急通信装备与专业应急队伍情况，难以最大限度地发挥应急装备和队伍的作用。

第四，应急通信专项投入不足。近年来，由于光缆技术的快速发展及光缆成本的不断降低，我国通信业大量使用光缆建设网络，应急通信专项投入较低，对于公用通信网络的依赖程度较高，自身抗毁能力比较薄弱。此外，我国应急通信设备在传输方面较为薄弱，有些设备还需依赖公用通信网的有线传输资源，难以在突发事件中迅速发挥作用。

三、完善应急通信保障机制的对策建议

应急通信在灾害应急管理中发挥了很大的作用，但也存在着一定的问题。需要从机制建设、通信预置、资源整合、加强投入等方面入手，进一步发展应急通信体系，全面完善应急通信保障机制。

（一）加强应急通信保障机制建设，依法提高应急通信保障能力。当前需要从完善法律法规、加强组织机构建设与完善预案角度提高应急通信保障能力。首先，建立健全国家应急通信法律基础，促进应急通信持续健康发展。通信主管部门应以突发事件应对法为依据，加快应急通信相应立法工作，出台应急通信保障管理办法和细则，明确应急通信管理和指挥流程，确保应急通信责任落实、工作有序。其次，加强应急通信管理机构建设。为做好应急通信保障，加强应急通信准备工作，可考虑在市州一级政府部门明确负责应急通信工作的相关机构，配备相应专业管理人员，建立国家一省一市三级应急通信保障体系。再次，完善应急通信保障预案。以《国家通信保障应急预案》为依据，结合辖区内的实际情况及突发事件应对过程中的经验教训，对省市应急通信保障预案进行修订与完善，提高其针对性、可行性、有效性。

（二）加强应急通信预置，减少信息孤岛。由于全国各省（区、市）所处自然地理环境和面临的自然灾害潜在威胁不同，需要事先对本辖区内所面临灾害风险状况进行全面评估，对容易遭受灾害影响的地区要因地制宜地预置应急通信系统。根据辖区实际情况选择有针对性的应急通信技术装备，建立全方位、立体化应急通信体系，采取多种渠道、多种手段确保灾害发生后的应急通信畅通，避免出现信息孤岛。

　（三）整合政府信息系统，构建政府应急通信网。强调政府参与，逐步建立以政府为主导的应急通信投资、建设、运行体制，建立相对独立于公用通信网的政府应急通信专网。加强顶层设计，整合政府信息系统，建设应急通信保障综合平台，充分挖掘政府部门、相关行业现有的通信装备和资源信息，加强彼此信息沟通与分享，形成一个主次分明、衔接有序的体系，实现应急通信统一指挥，健全指挥管理体系。

（四）加强应急通信储备，加大应急通信投入。建立空中与地面相结合、有线与无线相结合、固定与机动相结合的立体化、快速反应的天空地一体的应急通信保障网络体系，强化公网抗毁及应急服务能力，支持推进卫星、区域空中、数字集群等应急通信系统的研发与建设。首先，加强平时应急双向储备，加强新型通信装备、器材的储备配备。当前要重点加大县（市）、乡（镇）两级应急通信手段建设，使之拥有应急通信车、机动基站、卫星通信终端等通信手段，便于及时报送灾情和科学指挥调度。其次，构建应急通信储备体系，加强应急通信装备能力。在重点省份建立国家级的应急通信物资储备库，或者在重点的市州建立省级的物资储备库，以保障当地的应急处置需要，同时能够辐射并满足周边地区的应急通信需求。再次，加强应急通信专业队伍建设，建立多层次的应急力量体系。为推动企业积极参与应急通信保障工作，政府部门应该在考核、税收、资金等方面制定支持政策。各基础电信运营企业要加强应急队伍建设，加大对专业保障队伍的投入，对于负责应急通信保障的基础电信运营企业的专业应急保障队伍给予一定的政府补贴，对其应急装备配备要给予相应的财力支持，确保应急通信队伍能够战时应战、急时应急、平时服务。

（执笔人：国家行政学院应急管理培训中心邹积亮副教授，四川行政学院董晓松副教授。）

强化基层应急救援能力建设

历次重特大突发事件应急救援经验表明，因受多种因素制约，外援力量效率远低于当地力量，当地第一时间的自救互救最为有效。在汶川地震中，我国投入救援力量总人数约17万人，救出约8.7万余人，其中通过自救互救方式获救的约7万人，占80.5%.因此，基层应急救援能力对于重特大突发事件应对至关重要。

　一、基层应急救援能力建设现状

自汶川地震后，我国全面加强了应急管理能力建设，整体应急管理能力得到了较大程度的提升，基层应急救援能力也取得了长足进步。

第一，信息报告能力大幅增强。信息搜集是突发事件应急救援的开端，信息报告能力是决定应急救援能力的核心内容之一。以突发事件应对法和《国家突发公共事件总体应急预案》为法制基础，我国在横向和纵向上都加强了应急管理机构的建设。县级人民政府基本建立起了比较健全的应急管理机构体系，明确了突发事件信息报告的主体、范围、渠道、内容、时限、方式等，规范了信息报告的程序，大幅提升了基层政府的突发事件信息报告能力，提高了应急处置的效率。

第二，救援队伍体系基本建立。以国务院办公厅印发《关于加强基层应急队伍建设的意见》为契机，县级人民政府纷纷依据规定建立了应急救援队伍体系。一是以公安消防队伍为依托，以武警、预备役和民兵等力量为补充，建立县级综合救援队伍；二是由各职能部门牵头建立相应专业性救援队伍；三是由各地团委牵头，建立志愿者队伍。

第三，整体动员能力得到加强。动员能力强本来就是我国政治制度的优势，经过近几年的实战学习，我国基层的整体动员能力进一步提高。以芦山地震为例，各方反应十分迅速，当地各种应急救援力量均能做到自发响应、及时集结。县级人民政府综合指挥协调、动员和调度属地内应急资源的能力也相对增强。

　第四，应急处置能力相对提高。近几年来，我国加大了以“实战”为导向的应急管理培训，特别是注重对不同层次应急管理人员的针对性培训。一是在基层政府的领导层面，注重加强以“统一领导”、“沟通协调”为核心的推演式教学，提高其指挥、沟通和协调能力。二是在救援实施的操作层面，有关职能部门也更加重视以实战演练为导向，切实提高基层应急救援的实效性。这些培训有效提高了基层的应急处置能力。

二、基层应急救援能力建设存在的薄弱环节

虽然我国基层应急救援能力近年来取得了较大进展，但就目前而言呈现出“倒金字塔”式分布，即“上粗下细”、“上强下弱”，基层应急救援能力仍亟待加强。

首先，基层应急管理机构人员匮乏。我国基层行政管理人员，特别是在县级和县级以下政府行政人员本来就不充裕，基层应急管理机构工作人员就更为匮乏。在一些地区的县级政府，应急管理办公室工作人员较少，有些地方还是兼职人员，接受过专业化培训的就更少，其他职能部门的情况也不容乐观。这远远不能满足基层政府履行应急管理职能的需要。

其次，基层应急救援力量供需失调。我国虽然已经建立了门类比较齐全的救援队伍，但存在严重的供需失调。一方面救援队伍根据部门设置的条块关系分布而建，这种条块分割的模式既容易造成不必要的浪费，又有可能导致某些类别救援队伍的供给不足；另一方面，上级队伍相对强大，而基层队伍较为薄弱，如地震救援队的国家队在规模、专业性上均可达到国际标准，而地方队伍差距则较大。

最后，基层应急资源储备严重不足。汶川地震后，各级政府都加强了应急物资的储备工作。然而，受政绩考核导向、财力和领导重视程度等多方面因素制约，我国基层应急资源储备整体上严重不足，在遇到重大灾害时基本部是依赖上级政府及社会的援助。此外，在一些已经注重加强应急资源储备的地区，基本仍是以部门为导向，各部门间的资源和信息共享仍待加强。

三、强化提升基层应急能力建设的对策建议

科学规范地强化基层应急救援能力建设，是提高我国重特大突发事件应急救援效率、减少人民生命财产损失的必由之路。

（一）强化县级政府对应急处置工作的主体作用。根据突发事件应对法，“属地管理”和“统一领导”是我国应急管理两个重要原则。相对而言，突发事件应对法对于“属地管理”界定比较明确，即突发事件由县级以上人民政府管理；对于“统一领导”的规定则较为模糊，未能明确其与“分级负责”的权责关系。

无论是从突发事件的紧迫性特征，还是从国际惯例来看，在突发事件处置上，“统一领导”实际上应当是统一于属地政府的领导，即由县级以上人民政府全权负责应急救援工作，上级政府只发挥资源保障作用。在芦山抗震救灾中强调地震救援工作以四川省政府为主导，已经充分体现了此种理念。十八届三中全会提出，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。按照这一理念，应急救援工作的权力应当层层下放，更好地发挥负有属地管理职责的县级人民政府在突发事件应对处置工作中的主体作用。

（二）提高公民自救互救能力。一是强化灾害的风险告知能力。充分发挥现有基层社会组织功能，通过风险告知、科普宣教等方式，提高公民的自我防灾减灾能力。条件允许的基层社区，可绘制社区风险分布图，以直观方式告知风险状态。二是加强自救互救技能培训。教会公民使用简单常见的工具进行简单救援，让其掌握止血、包扎等基本急救技能，提高第一时间救援的效率，减少伤亡发生。结合本地区存在的灾害类型，进行必要的灾害避险和自救知识培训。三是提高公民自救互救的组织能力。加强社区工作人员和乡村干部的自救互救组织能力，增强初始救援条件下的集体凝聚力，提高整体救援效率。

（三）建设标准化基层救援队伍。一是专兼结合配备应急救援队伍。在财力允许条件下，根据人口规模、密度、分布等条件，科学合理地配置综合救援力量，使综合救援队伍在灾害发生时能第一时间以最快速度抵达现场。基于当地风险评估结果，配备与灾害种类、灾害频次、灾害常见级别相适应的专业应急救援队伍，实现应急管理从“应急”向“预防”转变，以及有限资源的效用最大化。建立志愿者救援队伍的常态管理机制，包括规范统一的志愿救援培训、救援资助的认定标准、志愿救援行为的法律保障等。二是依据风险类型合理配置救援装备。集中有限财力，为各类应急救援队伍配置与本地区灾害种类相关的专业应急救援设备，提高应急救援队伍应急准备能力的可靠性和专业性。三是专综结合加强救援队伍培训。加强各类救援队伍通用救援基础知识的培训，包括常见灾害的救援技能，其中尤其需要加强的是基本医疗救治技能，提升救援与救治兼备的综合救援能力。依据风险评估，继续加强与本地区常见灾害有关的专业救援技能的深度培训。

（四）增强应急救援区域协同能力。一是强化区域内灾情信息共享。建立相邻区域政府间灾情信息共享的常态机制，提高相邻区域对于灾情研判的共同认知能力，为建立必要的应急协同机制和及时提高对口应急资源奠定基础。二是合作编制跨区域应急预案。充分考虑灾害发生和影响的流域性、跨区域性等可能，以风险评估为前提合作编制应急预案，实现风险共知、资源共享，最大程度提高协同救援能力。三是开展跨辖区应急救援联合演练。加强区域应急救援联合演练，共同检验应急预案的可操作性和有效性，磨合应急救援沟通协调机制，降低实际救援时的沟通协调成本，提高协同救援能力。

（执笔人：国家行政学院应急管理培训中心张磊博士，四川行政学院王蓉教授。）

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国家行政学院应急管理培训中心 四川行政学院

　本文转载自《中国应急管理》