中国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，气候、地理、地质条件复杂，生态环境脆弱，自然灾害种类多、影响范围广、发生频率高、造成的损失重。民政部在自然灾害应急管理工作中的主要职能是组织协调救灾工作，保障受灾人员的基本生活。

一、灾害应急救助能力建设的主要经验做法

近年来，针对各类自然灾害，尤其是汶川地震、玉树地震和舟曲特大泥石流等重特大自然灾害，民政部按照党中央、国务院的统一部署及时响应、迅速行动，指导和支持灾区做好受灾人员基本生活的救助工作。

（一）建立综合协调机制。我国实行政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理，以属地为主的自然灾害管理体制。中央层面设立国家减灾委员会，主任由国务院一名副总理担任，国务院的土地、水利、环保、卫生、交通等有关部门、军队、科研机构和非政府组织共34个单位作为成员，负责组织领导全国自然灾害的救助管理工作。民政部承担国家减灾委员会办公室的日常工作。发生重特大自然灾害时，国家减灾委、民政部及时协调国务院有关部门和灾区政府快速传递和共享灾害信息，组织开展紧急会商，共同分析研判灾害形势，联合向灾区派工作组，研究落实各项工作措施，形成救灾工作合力，有效帮助灾区群众恢复生产生活。此外，成立了由近百名灾害管理领域的专家学者组成的国家减灾委专家委员会，为重特大自然灾害救助工作提供决策建议。同时，指导地方政府成立综合协调机构，不断提高各级政府自然灾害救助的综合协调能力。

（二）完善法规政策体系。国务院颁布实施《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》，明确政府、社会和个人在自然灾害救助方面的权利和义务。实施国家综合防灾减灾规划，明确“十二五”时期自然灾害救助工作的主要任务、重大项目和保障措施，制定修订国家自然灾害救助应急预案，建立和健全了救灾准备、应急救助、灾后救助和恢复重建相衔接的自然灾害救助制度。同时，民政部制定出台了加强救灾应急体系建设、救灾资金管理、灾害社会心理援助、灾害救助评估、救灾捐赠、志愿者参与等工作的政策文件。通过组织开展培训，加强对地方民政部门的指导，推动各地制定出台相关的政策制度和预案规程，推进自然灾害救助工作规范化、制度化。

（三）提高灾情管理能力。建立24小时灾情监测制度和以地理信息系统为支撑的国家自然灾害灾情管理系统，实现中央、省、市、县四级全覆盖，目前，部分省已延伸到乡镇，实现县级民政部门灾后两小时内报告初步灾情，重大灾情直接上报和执行24小时零报告制度。建立灾情信息员制度，明确将灾情信息员作为一种社会职业。目前，全国灾害信息员的总数达63万名，覆盖省、市、县、乡、村五级，负责开展灾情收集、报送和评估。建立灾害损失现场核查机制，视情派出专家组和技术人员开展现场核查评估。建立部级灾情会商机制，对月度灾情、年度灾情、年度灾情的趋势预测等进行会商。通过上述工作，不断加强灾情精细化、规范化管理，为自然灾害应急救助决策提供了有力的支持。

（四）推进救灾物资的储备建设。民政部根据各地灾害风险和区域特点，兼顾辐射功能，在全国17个中心城市设立中央救灾物资储备仓库，指导多灾地区民政部门设立救灾物资储备库点。目前各省和92%的地级市、80%的县建立了救灾储备库点，全国生活类救灾物资储备体系基本形成，不断丰富救灾物资储备的品种和数量，有效保证了灾区群众的生活需求。中央储备了帐篷、棉衣被、睡袋、折叠床、净水器等设施，帮助解决灾区急需。地方各级民政部门储备了符合本地特点各类物资，与当地民航、铁路、公路、物流等交通运输部门建立紧急运输机制，基本做到自然灾害发生后，12个小时内或更早时间受灾人员得到第一批物资的帮助。 

（五）提升科技支撑能力。民政部十分重视科学技术在自然灾害应急救助中的重要作用，通过建立天、地、现场一体化的灾害立体监测与评估业务体系，提高自然灾害的应急救助科技水平。目前已成功发射环境与灾害监测预报小卫星星座A、B、C星，加强卫星遥感、无人驾驶飞机、北斗导航定位等高新技术的应用，先后成立民政部国家减灾中心、减灾与应急管理研究院、卫星减灾应用中心。减灾与应急工程重点实验室开展了灾害评估与风险防范的理论研究和项目合作，不断提高自然灾害的监测预警、分析评估、信息传递能力。帮助地方提高自然灾害救助工作中的科技含量，指导地方民政部门加快成立省级减灾中心，为其开展自然灾害的应急救助提供及时快捷的决策依据。

（六）规范应急响应机制。落实自然灾害救助条例、国家自然灾害救助应急预案要求，不断完善救灾预警和应急响应机制，提高应急响应的实效性。根据自然灾害造成的遇难人数、紧急转移安置人数、倒塌损坏居民住房的数量等核心指标，将国家救灾应急响应划分为四个等级，明确了每个等级的启动流程和应急措施。国家救灾应急响应启动后，及时协调派出相应级别的联合工作组，赴灾区指导开展救灾工作。根据灾区需求，迅速调拨中央救灾储备物资，会同财政部及时下拨中央救灾资金。灾区各级民政部门及时转移危险区域群众，通过搭建帐篷、开放避灾场所、及时拨付救灾资金等多种方式安置安抚受灾群众，确保灾后12小时内受灾人员得到初步救助，之后迅速组织灾情核查、评估，制定民房恢复重建规划和拨付民房恢复重建资金。

民政部通过上述措施。有序开展各类灾害救助工作，有效应对各类自然灾害，有力地确保了受灾人员基本生活。

二、加强自然灾害应急救助能力建设的下一步工作

当前，在全球气候变化背景下，我国极端天气气候事件发生的概率进一步增大。面对日益严峻的自然灾害风险，民政部将从四个方面进一步加强自然灾害应急救助能力建设。

一是加强灾害信息管理能力建设。进一步强化自然灾害应急救助综合协调作用，继续加强与水利、国土、地震、气象等中央有关部门的联系与沟通，健全完善信息快速共享、行动协调一致的应急联动机制。加强国家自然灾害灾情管理系统建设，大力推进基层灾害信息员队伍，进一步规范自然灾害救助评估制度，不断提高灾害信息管理能力。

二是加强灾害应急救助体系建设。发挥军队、武警、公安干警和民兵预备役等在灾害紧急救援中的骨干作用，提升灾害应急抢险救援能力。不断完善自然灾害救助项目和资金补助标准，进一步优化各级救灾物资储备库点的布局，指导地方加强救灾物资储备库点建设，丰富中央救灾物资储备的种类和数量，加强救灾物资紧急运输机制建设，规范灾害社会心理援助、志愿者参与，加快推进各级灾害应急救助的指挥平台建设，形成功能完备、横向覆盖、纵向贯通、科学高效的自然灾害应急救助指挥系统，不断提升受灾人员的基本生活保障水平。

三是加强灾害应急救助社会动员机制建设。研究制定鼓励社会力量参与灾害应急救助的政策制度，搭建服务平台，积极发挥志愿者、社会组织在灾害应急救助中的作用，进一步完善救灾捐赠、志愿服务、对口支援等社会动员机制，充分运用金融、保险等灾害风险转移手段，广泛开展防灾减灾知识科普宣传，切实增强全社会防灾减灾意识和居民个人自救互救能力，努力营造全社会共同参与灾害应急救助的良好氛围。

四是加强民政部门能力建设。通过举办培训班、组织实施项目等多种方式，进一步加强面向基层民政部门的能力培训工作，帮助其改善救灾装备和工作手段，完善各级地方自然灾害应急救助综合协调机制，不断提升基层民政部门的自然灾害应急救助能力和水平。

自然灾害是人类面临的共同挑战。有效减轻自然灾害风险，努力降低灾害损失，是各国政府和人民的共同心愿。民政部愿意加强与世界各国的交流和合作，学习借鉴其他国家的先进灾害管理理念和成功做法，与各国一道共同努力，相互支持，为更有效地提升自然灾害应急救助能力，更有效地减轻自然灾害损失，更有力地促进各国繁荣富强和各国人民安居乐业做出不懈努力。

作者简介：姜力，民政部副部长

（本文系作者在2012年应急管理国际研讨会上的主题演讲稿，略有删改。）