自20世纪90年代以来，“治理”（governance）成为理论界和实践部门的新潮流。治理主张政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心合作，强调社会自我治理、社会组织与政府平等共治。在公共安全领域，同样需要采取合作治理的理念。面对各种灾害，政府通常占据核心地位，但由于政府自身在资源分配、人员结构、组织体系等方面的局限，不可避免地存在失灵现象，许多问题仅靠政府难以完全解决。因此，基层社区、非政府组织、企事业单位、国际机构、媒体和公民个人等各种各样的社会力量，就成为政府的“左膀右臂”。吸纳社会力量、调动社会资源共同应对灾害，构建社会有序参与的公共安全治理体系，成为实现公共安全治理目标的重要保障。

近年来，世界各国围绕加强政府与社会的合作，建立多方参与机制，推进公共安全治理，进行了大量有益的实践，中国也做了大量努力，积极探索建立“政府主导、社会参与、优势互补、协同配合”的公共安全治理体系，不断提升公共安全治理的水平。

一、社会参与是中国特色公共安全治理体系的重要组成部分

中国是一个灾害频发的国家。在应对灾害的长期实践过程中，中国逐渐形成了符合自己国情、政情、社情，独具特色的公共安全治理体系。中国特色公共安全治理体系，具有全民动员、军民一体、广泛参与的特点。

一方面，中国特色公共安全治理体系强调举国动员。中国特色社会主义制度最大的优势是组织动员能力强，能够集中力量办大事，在短时间内有效整合社会资源。重大灾害发生后，中央高效决策，各级政府和各级党组织、党员干部紧急动员，在短时间内迅速高效地控制灾情。例如，2008年汶川8.0级特大地震发生后，中国人民解放军、武警部队、公安消防特警突击队以及其他专业救援队伍迅速行动，赶赴灾区抢险救援。据统计，截至5月28日救援行动结束，中国共出动各类救援力量约20万人，动用解放军、武警部队兵力13.7万人，公安民警、消防官兵和特警2万余人，国内外地震专业救援队5257人。救援队伍在震后2天内即到达全部受灾县，3天内到达全部重灾乡镇，7天内到达全部受灾村庄；累计解救转移被困群众148.6万余人，从废墟中抢救生还者8.4万人，及时组织救援疏散受困中外游客5.5万余人。

另一方面，中国特色公共安全治理体系强调社会参与。中国有句古语：“一方有难、八方支援。”意思是一个地方遇到了灾害，各方面要积极提供帮助。中国很早就认识到并不断强调，社会力量是政府不可或缺的重要基础和坚强后盾。面对灾害，既要发挥好政府的作用，也要发挥社会的作用；既要动员国家力量，也要动员社会力量。在公共安全治理工作中，民众不仅是政府保护的对象，也是应对灾害的主体，是政府不可或缺的重要合作伙伴。在近年来中国历次重大灾害发生后，都能看到非政府组织、企事业单位、国际机构、志愿者等活跃的身影。他们通过前线救灾、捐款捐物、心理救援、技术支持等不同方式，积极参与抢险救援，成为中国应对各种灾害的一个显著特点。2008年四川汶川地震发生后，全国累计接受的社会捐赠资金和物资高达797亿元，接受特殊党费93亿元。2009年甲型H1N1流感疫情暴发后，中国建立了涵盖社区、学校、企业和农村的群防群控、群防群治机制，社区、社会组织、公众以及医药生产、储备企业、隔离人员的场所、基础设施类企业，通过各种方式参与疫情防控工作。

正是有了举国动员和社会参与相结合、国家力量与社会力量相补充、政府与社会“双轮驱动”的政社合作机制，中国能在灾难发生后短时间内快速有效进行控制，并迅速完成灾后重建工作，展现应对急难险重任务的“中国速度”、“中国力度”和“中国效率”。2008年汶川地震发生后，三年重建任务两年基本完成，在13万多平方公里的国土面积上完成城镇再造，为近2000万受灾民众重建家园。在2011年利比亚撤侨行动中，中国在短短4天内撤出1.33万多人，12天共安全撤回中国在利比亚35680人，并帮助外籍雇员和外国公民2103人撤离利比亚。2014年云南鲁甸6.5级地震发生后，震后第一天，救灾部队已覆盖3县重灾区；震后第二天，解放军和武警部队近万人、13支医疗队和4支防疫队全部进驻13个受灾最重的乡镇；震后第三天，最困难路段抢通；震后第五天，重灾区外所有农村公路抢通；震后第六天，所有行政村道路连通。 

二、中国已经初步建立全社会共同参与的公共安全治理体系

近年来，中国高度重视社会力量在公共安全治理中的地位和作用，初步建立起了“政府主导、社会参与、优势互补、协同配合”的公共安全治理体系。

（一）制定社会参与相关法律法规。近年来，中国不断制定、修订相关法律法规，用法律来保障全社会有序参与公共安全治理工作。2007年开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》、2008年修订的《中华人民共和国防震减灾法》等相关法律，都对公民、法人和其他组织参与公共安全治理的义务作出明确规定。2007年8月，国务院办公厅专门发布《关于加强基层应急管理工作的意见》，对街道、乡镇、社区、村庄和各类企事业单位的应急管理工作提出了明确要求，强调要形成全社会积极参与公共安全治理的良好氛围。中国还采取措施，支持慈善事业发展，推动慈善事业在公共安全治理中发挥更加重要的作用。在鼓励捐赠的税收优惠制度上，2008年1月起施行的《中华人民共和国企业所得税法》，将企业公益性捐赠的税前扣除标准由年度应纳税所得额3％以内统一规定为企业年度利润总额12％以内。2008年汶川特大地震发生后，国家规定企业、个人通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门向受灾地区的捐赠，允许在当年企业所得税前和当年个人所得税前全额扣除。

（二）开展全社会公共安全教育。中国把公共安全知识纳入干部培训和国民教育体系，广泛开展企业从业人员安全知识和应急技能培训；将每年5月12日设为全国防灾减灾日，开展公共安全知识进企业、进社区、进村组活动，普及预防、避险、自救、互救、减灾等应急防护科学知识，增强公民的公共安全意识和社会责任意识，提高应对灾害的综合素质。2006年，国务院在国家行政学院设立国家应急管理人员培训基地，各地应急管理培训结构也相继建立。几年来，中国全社会的公共安全意识和自救互救能力都得到了普遍提升，反过来也证明了社会参与对公共安全治理的重要性。

（三）建立社会组织有序参与机制。经过20多年的建设与发展，中国社会组织迅速发育成长。据统计，截至2013年年底，全国共有社会组织54.7万个，吸纳社会各类人员就业636.6万人。近年来，社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等各类社会组织，在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面发挥了越来越重要的作用。2008年四川汶川特大地震发生后，中国公众、企业和社会组织参与紧急救援，深入灾区的志愿者达300万人以上，在后方参与抗震救灾的志愿者达1000万以上。中国慈善募款数量的变化，也说明社会组织、志愿者、公民个人等社会力量在中国公共安全治理中正变得越来越重要。2002年，中国全国慈善募款总额为20.8亿元人民币。2008年至2010年，由于汶川和玉树两次地震，慈善募款超过了1000亿人民币。

（四）推进基层社区公共安全建设。中国有句俗语：“基础不牢、地动山摇”，“基础扎实、坚如磐石”。预防灾害的关键环节在基层，处置灾害的第一现场在基层，基层社区能力高低直接决定着灾害应对的效果。近年来，中国积极推进公共安全科普宣教进机关、进社区、进学校、进家庭、进企业、进农村活动，充分发挥城市社区居民委员会、农村村民委员会等基层组织和单位的作用，调动各方面力量，实行群防群控、群防群治。2006年3月1日，山东济南槐荫区青年公园街道成为中国内地第一个国际安全社区。截至2013年底，全国已有2355个街道和乡镇启动了安全社区建设，涉及居民人口1.37亿。目前，全国共有68个国际安全社区，458个全国安全社区。

（五）加强国际合作交流。长期以来，中国积极参与联合国框架下的防灾减灾合作，与东盟和南亚国家讨论签署双边或多边减灾救灾协定，推动上海合作组织成员国政府间救灾协作。2004年12月印度洋海啸发生后，中国向各有关受灾国政府及联合国有关机构提供救灾援助总额达68763万元人民币，并在第一时间派出中国国际救援队和医疗救援队赴印尼开展紧急救援。2005年8月29日，美国南部地区遭受“卡特里娜”飓风袭击，中国政府向美国提供500万美元救灾援款，并另提供一批救灾急需物资。在中国发生重大灾害后，有关国家和国际机构也及时向中国伸出援手。例如，2008年5月四川汶川特大地震发生后，先后有170多个国家和地区、20多个国际组织向中国提供了现金援助44亿多元人民币以及大批救灾物资；俄罗斯、韩国、新加坡等国家还派出专业救援队伍，参与地震灾区的紧急救援工作。 

三、进一步推进公共安全治理中的政社合作

2013年11月召开的中国共产党十八届三中全会，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为中国全面深化改革的总目标，把健全公共安全体系作为国家治理的重要内容。时代在发展，形势在变化。面对日益复杂严峻的公共安全形势，必须在国家治理现代化的大背景下，进一步加强政社合作、促进政社互动，不断完善社会有序参与、各方密切合作的公共安全治理体系。

（一）转变观念，树立政社合作互动的治理理念。治理强调社会主体多元参与。1995年，全球治理委员会发表《我们的全球伙伴关系》，认为治理是各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是一个调和不同利益主体之间冲突和利益，并促使其联合行动的持续过程。治理理念同样适用于公共安全领域。面对形形色色的灾害，个别地方、个别部门还停留在政府包打天下、包办一切的传统思维，没有认识到社会参与的重要性，没有树立多方合作的治理理念，做了不少不该做、也做不好的事。为此，要切实树立起社会共治的理念，树立多元主体的责任意识，在法律法规中明确规定各级政府、企业和个人在公共安全治理工作中的相应责任，切实转变政府对灾害“大包大揽”、“单打独斗”的观念，积极运用市场手段、社会手段，鼓励企业、社会组织或公民个人等社会力量积极参与公共安全治理工作。

（二）壮大社会力量，完善公共安全治理的社会基础。各种各样的社会力量，既是灾害的直接受众，也是公共安全治理的重要主体。研究表明，重大灾害发生后绝大部分被救人员是由基层单位非专业救援人员自发救助完成的，专业救援队伍所救援的人员只占5％左右。目前，各国都坚持“自救优于互救、互救优于公救”的原则，强化公共安全治理第一响应人制度建设，充分依托基层力量和社会力量，让民众自主自发地参与公共安全治理工作。例如，有的国家强调“自己所在城市需要自己来守护”、“自己的生命自己保护”、“我们的城市我们保护”，有的国家提出“全社会力量”的新概念，动员全社会的力量全面加强应急管理工作，有的国家建立了庞大的专业化应急志愿者队伍。做好公共安全治理，必须积极培育和充分吸纳社会力量，构建政府与社会良性合作的格局。

（三）促进全球治理，建立公共安全治理的多边支持机制。在全球化时代，全球治理（global governance）问题正在日益引起国际社会的关注，重大灾难应对也已成为国际合作的一个重要领域。近年来，随着世界各国面临越来越多的“跨界”危机（transboundary crisis），各国都在纷纷建立跨地区、跨国合作应对灾难的机制。例如，美国各州签订州际应急管理互助协议，实现互帮互助；德国内政部通过开展跨州应急演练，强化跨地区、跨部门的综合协调；欧盟及其成员国之间于2001年建立民事保护机制，作为应对各种人为事故或自然灾害的常备体系；联合国人道主义事务协调办公室加强人道主义援助协调，并为此设立了紧急救助协调员制度。面对气候变化、恐怖主义、国际金融危机、跨国犯罪，传染性疾病、严重自然灾害等全球性课题，必须强化政府间和区域间协作，建立共同应对灾难的多边支持机制。

（四）加强基础工作，建立公共安全治理的防范保障机制。中国古语云，面对灾害，“防为上，救次之，戒为下。”美国学者戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）同样认为，有预见的政府应该是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。治理非常强调前瞻性，重防火而不是救火，只有“平时多流汗”，才能“战时少流血”。同样，公共安全治理强调要把预防工作摆在更加重要的位置，不仅要举国救灾，更要全民防灾。目前，美国、德国正在开展巨灾情景构建工作，英国、澳大利亚等国家制定出台了风险管理标准。正如中国古人所讲的，“凡事预则立，不预则废”，“居安思危，思则有备，有备无患”。公共安全治理必须树立预防为主的理念，标本兼治、重在平时，通过提高全社会应对灾害的抗逆力和鲁棒性，有效减少灾害的发生，积极降低灾害损失。

作者：国家行政学院副院长洪毅（本文系作者在2014年应急管理国际研讨会暨首届中国应急管理学会理论研讨会上的主旨演讲，有删节。）

本文转载自《中国应急管理》