重庆是我国中西部唯一的直辖市，是国家统筹城乡综合配套改革试验区和规划的五大中心城市之一。全市幅员8.24万平方公里，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，二元经济结构特征突出，各种自然的和社会的、传统的和非传统的、现成的和潜在的危机风险交织并存。为强化应急管理工作和应急体系建设，近年来，重庆市大力加强预防控制、预案管理、应急处置、应急保障四大能力建设，在全市推行预警信息发布系统，为提升全市突发事件预警信息发布能力特别是自然灾害预警预防工作奠定了坚实基础。

一、科学规划预警信息发布平台建设内容

2009年，重庆市政府按照《“十一五”期间国家突发事件应急体系建设规划》的要求，依托市、区县气象部门气象业务系统和气象信息发布网络，启动重庆市突发事件预警信息发布系统建设。在建设实践中，针对灾害监测信息分散、协同研判机制不完善、风险评估能力不足、预警信息覆盖范围不够全面、群众防灾意识不强等问题，市政府应急办、市气象局按照“综合防灾减灾和资源集约共享”的思路，共同在永川区试点建设与自然灾害预警预防工作结合更加紧密的突发事件预警信息发布平台，在定位上把它确定为政府综合应急应战指挥平台的突发事件预警信息发布子平台和自然灾害的预警应急联动专业子平台，在内容上按照“一个体系、两个网络、五个平台”的思路建设。

（一）健全一个体系，强化部门预警预防联动。针对自然灾害监测部门各自为营、监测设备落后、布点密度不够、资料共享程度不高等问题，整合自然灾害监测力量，建立由应急办统筹协调管理，气象局牵头组织实施，由农业、国土、水利、林业等部门和单位、相关镇街、灾害隐患区的重点村（社区）、农业龙头企业、农业专业协会、农业专业大户、灾害敏感单位组成的自然灾害预警预防工作组织体系，设立“自然灾害预警预防办公室（突发事件预警信息发布中心）”，制定了涵盖信息交汇共享、协同分析研判、预警发布接收、联动响应处置、灾情速报汇总等环节的制度、机制、标准和流程，明确各自职能职责，实现统一组织、分工协作、各司其职的预警预防联动机制。

（二）构建两个网络，实现预警信息渠道畅通。自然灾害预警预防工作组织体系的高效成功运行有赖于两个网络，即自然灾害监测网和预警信息发布网的共同支撑。将暴雨监测站和新一代天气雷达站、农业及生物灾害监测点、地质灾害监测点、水库水文监测点、林业灾害监测点、镇街灾情速报点的监测信息，以自动传输、桌面系统、手持终端、电话语音等方式，汇交于“自然灾害监测平台”，建立与各涉灾部门、镇街实时共享的自然灾害监测网络。整合政府、部门和社会资源，充分利用移动预警终端、多媒体信息电话、电子显示屏、手机短信、专用预警终端、网站、传真、报纸、电视、电台、IVR（互动式语音应答）、农村大喇叭等手段，建立健全预警信息发布网络，通过全方位、多渠道的信息实现预警信息发布全覆盖。

（三）建立五个平台，实现高效研判和预警发布。自然灾害监测网和预警信息发布网两个网络的正常运转取决于五个平台，即灾害监测平台、协同研判平台、预警信息发布平台、联动响应平台和灾情速报平台。通过调查重大危险源和各地历史灾情，绘制不同自然灾害的重点防御分布图。通过设定致灾阈值，初步实现实时监测报警信息快速发布到指定区域和指定人群，构建了多灾种灾害监测平台。通过搭建应急办、农业、国土、水利、林业、气象等部门之间的可视会商系统，组建专家队伍，制定会商制度，建立了多专业的自然灾害风险协同研判平台。构建了上下左右互联互通的突发事件预警信息发布及指挥平台，通过移动预警终端等多类发布渠道及时便捷地发布预警信息。通过预警信息实时共享、应急响应指令直接发布、实时监控和报警、处置情况反馈等功能构建了多部门联动响应平台。针对不同类别的灾害，建立灾前、灾中、灾后不同阶段的灾情凋查和报送制度，实现灾情自动快速汇总，形成多类别、多阶段的灾情速报汇总平台。 

二、永川系统凸显预警成效

2010年6月，永川区政府在第68次常务会议上决定开展永川区自然灾害应急联动预警体系示范区建设，并报请重庆市政府批准；2010年8月，重庆市政府批复同意永川区开展自然灾害应急联动预警体系示范区建设。永川系统建设和应用，实现了由“条块分割”向“综合防灾减灾”的转变，由灾害的“被动应付”向“主动防范”的转变，由“事后应急救援”向“事前监测预警”的转变。同时，形成了各部门防灾减灾工作的合力，有效推动了防灾减灾服务向农业、农村的延伸，进一步促进了农村基本公共服务的均等化，在更深层次上凸现了政府公共服务和社会管理的职能。

在2011年3月17日的碘盐抢购事件中，政府通过预警平台及时发布辟谣信息，迅速有效地稳定了局面。2011年4月中旬，平台发布了持续低温连阴雨的消息，此时正值永川区黄瓜山万亩黄花梨和西瓜授粉的前期，广大梨农和瓜农获知连阴雨消息后，迅速开展了大规模的人工突击授粉工作，由此增加了上亿元的直接经济效益。2012年7月21至22日，永川区16个镇街遭遇100毫米以上大暴雨袭击，从20至24日，区政府及气象局、水务局、国土房管局、安监局、煤管局等涉灾部门以及23个镇、街道办事处通过12类预警发布渠道向6000余名防灾应急处置人员及时发布监测预警信息和应急处置指令22次、农村大喇叭广播7次，形成了政府、部门、群众联动防灾的局面，信息覆盖全区广大群众，及时帮助灾害威胁最大地区群众撤离，安全转移安置258人，避免了重大人员伤亡，将灾害损失降低到最低限度。

永川区的试点经验表明，按此思路建设的突发事件预警信息发布平台，进一步提高了突发事件预警信息的发布成效和自然灾害预警预防的信息化和组织化程度，初步实现了灾害早发现、部门广联动、预警广覆盖、群众广参与的“一早三广”作用。

在2011年重庆市应急管理工作会议上，市政府要求将永川经验升格为全市预警信息发布平台建设标准。2011年9月，中国气象局矫梅燕副局长调研后认为，永川试点形成了“政府组织、部门联合、集约共享、科技支撑、注重实效”的预警信息发布系统建设的先进经验。

三、永川系统全市推广建设

重庆市政府对永川突发事件预警信息发布系统建设给予了充分肯定，并要求在全市推广。2010和2011年，在全市应急管理工作会议上，市政府把突发事件预警信息发布平台建设作为应急管理工作的重要内容予以安排部署，先后下发了《关于按照永川模式进一步加强区县（自治县）突发事件预警信息发布平台建设的通知》、《关于进一步加强气象灾害监测预警与信息发布工作的意见》等六个文件，要求全市所有区县（自治县）必须在2012年12月底前按照永川系统建成预警信息发布平台，市级平台要在已建平台基础上进一步优化和深化。

为全面落实建设目标，重庆市政府把预警体系建设纳入对区县（自治县）、市级部门的应急管理工作目标考核，成立了四个专项督查组对全市各区县预警体系建设情况进行了三轮专项督查。市气象局进一步优化技术方案，市级22个涉灾部门参与建设，各区县政府明确分管领导负责具体落实，其国土、水务、林业、民政等涉灾部门以及乡镇人民政府明确专兼职人员，负责协同会商、联动响应和信息传递、报送等工作。

重庆市全面启动突发事件预警信息发布平台建设以来，全市快速推进，截至2012年9月底，39个区县中已有24个区县按照永川系统建成或开工建设突发事件预警信息发布平台，其余15个区县政府也已批准建设方案，总计投资近1.7亿元，预警终端延伸到农业基地、种养大户和灾害敏感单位，初步完成了涉灾部门之间网络系统的互联互通和视频会商系统，自然灾害共享数据库、预警平台资源共享功能得到不断优化，自然灾害监测网络、预警信息发布网络、预警联动的支撑平台已初具规模。 

四、长效机制促平台有效运行

2012年汛期期间，永川、合川、江津、万州、黔江、彭水等已经建成平台的区县在应对多次暴雨洪涝灾害过程中，预警平台发挥了重要作用，政府相关部门对灾害风险研判更准，预警信息发布覆盖范围更大，社会参与程度更高，防灾减灾成效十分显著。为建立预警平台管理运行的长效机制，重庆市政府要求各区县建立相应的机构，配备必要的工作人员。截至2012年9月底，已有17个区县成立了自然灾害预警预防管理办公室（突发事件预警信息发布中心），落实事业编制90人，已建成563个乡村防灾应急工作站，全市纳入预警平台管理的基层防灾应急处置人员、灾害敏感单位负责人、安全管理人员人数达到10万人。下一步，将继续完善预警信息发布平台的各项管理制度和业务流程，强化突发事件预警信息发布和自然灾害预警应急联动管理考核，确保工作的制度化和业务化。

面对气象灾害频发、群众对防灾减灾越来越高的要求，重庆市将进一步深人贯彻落实中央有关精神，不断推进观念创新、思路创新、方法创新，使重庆应急管理工作更加科学合理，防灾减灾工作再上新台阶。

作者简介

张邦平，重庆市人民政府应急管理办公室主任。