为进一步完善广东省突发事件预警信息发布体系，提升突发事件预警信息发布水平，省政府应急办、省教育厅、省人力资源社会保障厅、省气象局和江门市（预警试点市）有关负责同志，专程前往香港考察学习突发事件预警信息发布先进经验。考察学习团先后到访香港特区政府保安局、香港天文台等有关单位，举行多场座谈会，学习了解香港气象灾害预警信息发布体系与发布机制等方面的做法经验，客观比对广东省在这方面的差距，初步确立了完善广东省突发事件预警信息发布体系的思路。

一、香港气象灾害预警信息发布体系的主要内容

在气象灾害方面，香港建立完善的突发事件预警信息发布系统，以香港天文台预警发布为先导，以香港特区政府保安局统筹协调为保障，以特区政府相关部门联动为支撑，以新闻媒体互动为手段，以公众自觉响应为基础，实现预警信息发布及时准确，预警信息传播覆盖全面，部门联动迅速高效，响应措施快速科学，确保有效应对各种天灾。

（一）香港天文台预警发布机制。香港天文台（以下简称“天文台”）负责密切监视天气情况，发出所有与恶劣天气有关的警告，以及预期影响和防御指引。天文台的天气警告以公众生命为第一考虑，是整个社会应对恶劣天气的“发令枪”，是应急响应的先导。天文台在警告系统发布规定中列出具体实用的防御指引，提供给社会机构和公众作为参考，以便采取相应的行动。以热带气旋预警为例，香港有一套制度完善、运作高效的警告信号系统，能够根据不同受众，利用现代通讯技术手段，多形式、多渠道、有针对性地快速发布预警。对于政府部门、单位、公共服务机构、媒体等专门服务对象，天文台通过电邮、传真，以及为政府部门专门制定的网页和手机短信等手段发布预警，对于公众，天文台通过电视台、电台等传媒，天文台网站，“打电话问天气”（交互式语音识别系统）电话咨询，第三方应用程序（App）“我的天文台”等手段播报、发布和推送预警。

与此同时，天文台警告信号中有一类特别报告，通常是在升挂8号热带气旋警告信号两小时前发布预告，主要目的是为确保城市防灾减灾和减轻交通压力。在发布特别报告前，天文台会提前5分钟—10分钟把有关信息预先通告保安局、教育局、运输署、民政事务总署等主要相关政府部门和电台、电视台等媒体，以确保提前做好准备。例如在2012年台风“韦森特”期间，天文台于7月23日15时45分发出特别报告，“预计在今天下午6时或以前发出8号热带气旋警告信号，本港风势将会加强。政府提醒返家路程偏远、转折或居住离岛的市民，现应启程回家。政府已通知属下此类员工下班。教育局宣布：所有学校今日停课。学校应实施应变措施，确保学生安全，并在安全情况下，安排学生返家。”随后天文台于l7时40分正式挂出8号风球警告。

（二）香港特区政府保安局统筹协调机制。香港特区政府设立三级应急系统：第一级应变措施规定由各救援部门启动紧急应变措施；第二级应变措施规定在可能需要较复杂的紧急应变行动时启动紧急事故支援组，通知保安局当值主任；第三级应变措施规定在需要政府全面开展救援工作时启动紧急事故监察和支援中心（以下简称“紧急监援中心”）。紧急事故支援组和紧急监援中心设在保安局，在重大事故或天灾发生或可能发生时即投入运作，各部门配合围绕紧急监援中心展开工作。紧急监援中心并非负责指挥或统筹各部门的有关工作，主要是履行监察职能，以及在必要时为政府部门工作提供必需支持。

当天文台发出8号以上热带气旋警告信号、黑色暴雨警告信号或海啸警告时，紧急监援中心随即启动。保安局制订了职责清晰、流程科学、部门协同、指引详细的《天灾应变计划》，对警告系统统筹、分灾种下的警告及所采取的行动，责任部门、非政府部门（机构）的责任，训练、学习、修订应急计划等作了具体规定，并要求各部门制订各自详细的工作指引。例如，在台风“韦森特”袭港前，保安局早在7月23日早晨即采取第二级应变措施，启动紧急事故支援组，通过天文台密切监视台风发展动态；当天下午天文台发出8号热带气旋警告信号后，保安局进一步采取第三级应变措施，启动紧急监援中心，与20多个政府部门保持紧密联络，第一时间监察各区的灾情及公共服务情况，并视情况提供支援。 

（三）政府部门联动机制。根据保安局《天灾应变计划》的规定，政府各部门均有指定的具体任务和责任人。渠务署疏通及修理淤塞或损坏的污水渠及雨水渠；运输署收集交通及道路资讯，做出协调并通知媒体；民政事务总署开放临时避护中心；教育局决定并宣布恶劣天气下幼儿园、学校及特殊学校的安排；政府劳工处通过立法、教育和推广等相关工作确保在职人士的安全与健康得到保障。与此同时，明确了部分非政府机构责任，如要求运输企业及电力行业企业及时通报运营情况等。负责天气警告的各部门传递路径非常清晰，任务分明，有力保障信息及时有效传递给社会和公众，保障城市有序运行管理。紧急监援中心启动后，各部门要视情况所需向其报告，配合并围绕该中心开展工作。各部门在向紧急监援中心提交报告时，要特别评估事件或紧急行动可能造成的影响。

各部门依法制订内部应急措施，通常将具体行动直接与天气警告信号相对应，一旦天文台发出某类天气警告信号，当即采取相应的应对行动，并随天气警告级别的变更对行动级别进行变更。例如，教育局颁布《热带气旋及持续大雨幼儿园及日校适用的安排》（教育局通告第3／2007号）和《热带气旋及持续大雨夜校适用的安排》（教育局通告第4／2007号）两个通告，旨在通知各学校在恶劣天气情况下应采取的各项措施；政府劳工处发布《台风或暴雨警告下的工作守则》，明确规定“只要求绝对必要人员在8号或以上台风警告或黑色暴雨警告生效期间，回到工作岗位上班”，并提供了劳动合同样本，为双方具体执行提供指引。台风“韦森特”袭港时，7月23日下午8号风球生效，民政事务总署即在各区开放24个临时庇护站，有268人入住。

（四）新闻媒体互动机制。保安局《天灾应变计划》要求，香港所有的电台和电视台（属非政府机构）有责任按照天文台或者政府新闻处的建议，向听众、观众、用户和市民传递或广播有关天气情况和预防措施等消息，并要把最新的天气资讯摆放在显眼位置。如任何一类天气警告信号生效时，电视台要在电视荧屏左上角或右上角显示警告信号标记；8号以上热带气旋警告信号生效后，要每15分钟广播一次，适当的防风措施连同警告一起广播。政府新闻处负责对各相关政府部门已采取的措施和将要采取的措施进行汇总，定时向媒体和公众发布最新信息。天文台挂出8号风球信号后，所有警告信号都会在电视、广播、学校以及公共区域的醒目位置发布，预警信息传遍整个香港，全港随即避风。

（五）公众自觉响应机制。香港法例及行政指引中的相关规定明确具体、方便操作，确保政府部门与公众形成高度共识，能够按既定相关预案无缝合作。香港没有在天气警告信号发布规定或其他任何规章中规定8号以上热带气旋警告信号必须停工，而是通过法律来确定危险天气下雇佣双方的责任、风险、利益等，最终结果是绝大多数雇佣双方在劳动合同中签订8号以上热带气旋警告信号、黑色暴雨警告信号时停工的条款。在法律框架划定的规则下，台风、暴雨等恶劣天气期间，雇主可以选择不停工，但需要承担员工在恶劣天气间遭遇意外带来的巨大法律责任与经济风险；若选择停工，雇主可以安心，雇员也可以“享受天气假”而不影响福利，因此，在恶劣天气期间，停工是多数雇主与雇员的最佳选择。“8号热带气旋警告信号生效后，除必要的工作人员之外，市民不用上班；学校停课”已成为香港社会的共识。

“足不出户”是香港市民面临8号风球时最重要的防护措施。人民日报曾经形象地报道8号风球下香港市民自觉应对台风“韦森特”的情况：“7月23日晚，香港铜锣湾。原本熙熙攘攘的大街空无一人，昔日灯火辉煌的百货公司早早熄灯打烊，每天叮叮作响、慢悠悠穿行的有轨电车，也已经停驶。热热闹闹的香港，完全换了另一副面孔。这一切，都是因为17时40分香港天文台发出的8号东北暴风信号。”

二、广东省预警信息发布体系现状及存在的问题

（一）广东省突发事件预警信息发布体系的现状。广东省委、省政府一直高度重视突发事件预警信息发布工作，提速、扩面成效显著，在防灾减灾工作中发挥了重要作用。2007年9月，广东省依托省气象局业务系统和气象预报信息发布系统，在全国率先建设省突发事件预警信息发布平台（一期工程）；2007年12月，广东省在全国率先开通省政府应急办网站发布预警信息；2010年，广东省建立起一支总人数约2.8万人的“一岗多能”信息员队伍，通过走街串巷、进村入户传递预警信息，填补现代科技手段无法解决的“盲区”；2011年7月，在全国率先开通广东省应急气象频道发布预管信息；2011年9月，依托新浪、搜狐、腾讯等网络平台，在全国率先开通官方应急管理微博发布预警信息。当前，正在推动建设覆盖广东省行政村和自然村的农村应急广播系统。

与此同时，广东省出台了一系列规章制度，规范预警信息发布工作。2008年4月，广东省在全国率先出台《广东省突发事件预警信息发布管理办法（试行）》（粤府办﹝2008﹞19号），对预警信息发布工作作了明确规定；2010年7月，广东省人大颁布实施了《广东省突发事件应对条例》，规定“对老、幼、病、残等特殊人群和通信、广播、电视盲区以及偏远地区的人群，应当采取足以使其知悉的有效方式发布预警信息”；2011年10月，广东省政府印发《关于进一步加强突发事件预警信息发布工作的意见》（粤府﹝2011﹞130号），明确建立“政府主导、部门联动、统一发布、分级负责、纵向到底”的突发事件预警信息发布机制，在全国31个省（区、市）尚属首创；2012年8月，广东省政府办公厅（省政府应急办）及时修订《广东省突发事件预警信息发布管理办法（试行）》，并印发《广东省突发事件预警信息发布管理办法》（粤府办﹝2012﹞ 77号），进一步实现预警信息发布的规范化。

（二）广东省突发事件预警信息发布体系存在的问题。广东省突发事件预警信息发布工作虽然取得了一定的成绩，但与广东省应急管理工作实际需要和公众的要求相比，仍有较大差距。主要体现在以下几个方面。

一是预测预警技术手段仍需提升。一方面，预测预报技术与发达国家和地区相比，仍有较大差距；另一方面，预警技术仍有瓶颈，如通过手机短信发送预警信息存在流量限制，广东应急气象频道覆盖范围受限，农村应急广播技术有待提升等。

二是公众预警意识仍需加强。广东省近几年来通过印发应急知识宣传手册、举办“百人百场”应急知识宣传、开展应急避险知识竞赛等活动，公众应急意识及避险能力虽有所提高，但主动获取预警信息、有效利用预警信息等意识仍有待进一步加强。

三是预警发布流程仍需简化。广东省突发事件预警信息发布申请、审批及联动程序略偏复杂，“扁平化”审批流程尚未完全建立。

四是预警联动机制仍需完善。在广东省突发事件预警信息发布中，各部门特别是与新闻媒体联动机制仍需进一步完善，自觉、主动响应机制有待进一步健全。

五是城乡均等化预警服务仍需努力。从广东省突发事件预警信息发布提速、扩面工作来看，城市强于农村，城乡均等化预警服务水平仍要进一步提高。 

　三、香港经验对提升广东省预警信息发布的启示

考察学习香港气象灾害预警信息发布体系的过程就是通过比较寻找差距、提升水平的过程。香港的相关经验对进一步提升广东省突发事件预警信息发布水平具有重要启示作用。

（一）提高预测预警及时性。配备先进的监测设备是提高突发事件监测预警水平的关键。要充分借鉴香港做法，加大应急管理科技投入，提升科技应急水平。加强专业队伍建设，提高应急管理队伍综合素质特别是预警预报业务人员业务索质，多管齐下，提高预测预警的及时性和准确率。

（二）提升公众防灾减灾意识。公众的防灾减灾意识是提升预警信息发布效用性的关键。要加大应急管理宣教培训力度，创新形式和方法，有效推动应急避险知识“进机关、进社区、进农村、进企业、进学校、进家庭”，实现“广播有声音、电视有画面、报纸有文字、网络有信息、基地有体验”，提升公众危机意识和应急避险能力。

（三）建立扁平高效的预警发布机制。学习香港的做法，争取气象灾害预警信息要由省级气象部门直接审定发布，减少中间审批环节；其他类别的预警信息发布要逐步实现“扁平化”审批流程，提高预警信息发布的时效性。

（四）探索建立“5+3”预警发布模式。探索建立突发事件预警信息发布“5+3”模式，即在硬件建设上做好5个方面工作：一是争取国家新闻出版广电总局支持，力争应急气象频道成为独立、专门频道；二是全力推进，尽快建设覆盖行政村和自然村的农村应急广播系统；三是积极整合通信运营商现有资源，开辟预警信息发布“绿色通道”；四是依托省广播电视网，在公共场所设置气象电子显示屏；五是借鉴日本经验，推进开通保平安应急电话。在软件建设上做好3个方面工作：一是提高突发事件预警信息发布团队素质，减少审批环节，力争实现审批扁平化；二是探索建设基层信息服务站，力争实现灾害信息员、气象信息员和海洋信息员等“多员合一”，做到“一专多能”；三是探索建立突发事件预警信息发布中心，实现预警信息发布统一协调、运作高效。

（五）完善配套的政策法规。学习香港做法，由省教育厅、省人力资源社会保障厅、省气象局等有关单位起草相关政策法规，完善响应机制，确保预警信息发布后，各单位、社会团体及公众自觉响应。

突发事件预警信息发布是科学预防和有效应对突发事件的关键环节之一，是最大限度保护公众生命财产安全的重要保障。提速、扩面是预警信息发布工作的永恒主题。只有通过健全“监测到位、预报准确、预警及时、覆盖全省”的预警信息发布体系，才能早日实现“标准高、覆盖广、技术强、网络全、反应快、效能好”的预警信息发布总体目标。

作者简介

纪家琪，广东省人民政府副秘书长。

本文转载自《中国应急管理》