风险管理是做好突发事件应对的基础性、先导性、前瞻性工作。俗话说：“凡事预则立，不预则废。”自20世纪90年代以来，美国、日本、英国、德国等发达国家在推进应急管理工作的过程中，都把风险管理作为做好突发事件预防与应急准备工作的重要抓手，积极探索建立公共安全风险管理体系，全面提高突发事件风险防范能力。

自2010年国家行政学院应急管理培训中心正式成立以来，国家行政学院就把风险管理作为应急管理教学、科研、咨询以及国际交流合作的重要内容。几年来，我们举办了“风险防范与应急管理能力研讨班”、“应急管理指挥部模拟演练”等几十期相关专题培训班次，探讨如何全面提高突发事件风险管理能力；承担了国家科技支撑计划“国家应急演练仿真服务平台及其应用示范研究”、国家自然科学基金委重点项目“面向应急决策支持的非常规突发事件案例推理的理论与方法”等课题，研究如何为突发事件风险评估提供技术支撑；开展了中德灾害风险管理等国际合作项目，在广东深圳、河源及重庆九龙坡等地开展“公共风险分析与应急预案优化试点项目”，借鉴国际成熟经验，携手各地应急管理部门，推动建立风险管理长效机制。此外，我们还在风险管理领域的人才引进培养、学科体系规划、教材课程开发等方面积极开展工作。

　一、全面加强风险管理工作的重要意义

自2003年取得抗击非典疫情斗争的重大胜利以来，我国全面加强应急管理工作，全力应对各类重特大突发事件，应急体系建设取得重要进展。虽然我国已经确立了居安思危、预防为主的应急管理方针，明确了预防与处置并重、常态与非常态相结合的原则，但我国的应急管理工作还存在一些“短板”和不足：应急管理的基础工作和基础能力仍然比较薄弱，对一些重大自然灾害形成机理和预测预报的研究不够深入，城乡防灾减灾基础设施建设相对滞后，应对各类突发事件的基础能力仍待提高，一些地方和部门风险防范意识不强，“重处置、轻预防”的思想不同程度存在，社会公众防灾避险意识和自救互救知识不足。这就要求我们进一步坚持关口前移、预防为主、防治结合的原则，把应急管理寓于日常管理之中，把工作着力点前移，做好应急准备，强化风险管理，切实做到准备在先、防患未然，确保突发事件一旦发生，能够及时有效处置，最大限度地减少损失和影响。

党的十八大强调，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，从源头上预防和减少社会问题的产生。刚刚闭幕的党的十八届三中全会指出，要创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。《突发事件应对法》规定：建立重大突发事件风险评估体系；《国家突发事件应急体系建设“十二五”规划》明确提出，将风险管理贯穿应急管理全过程。实践证明，风险管理作为一种科学的管理手段，是完善政府社会管理和公共服务职能，促进科学发展、和谐发展的必然要求，是落实应急管理工作预防为主、常态与非常态管理相结合原则，增强应急管理工作预见性、科学性和主动性的具体体现，是创新公共安全管理理念、从更基础的层面提升突发事件应对能力的重要抓手，影响深远，意义重大。

二、我国风险管理工作取得的成绩和存在的薄弱环节

经过多年的努力，我国的突发事件风险管理工作取得了重大进展，监测预警机制不断完善，突发事件防范水平不断提高。一是电力、道路、通信等基础设施的安全设防标准和学校、医院等人员密集场所的抗震设防等级不断提高，长江、黄河等大江大河防洪工程和沿海地区防潮工程建设不断加强。二是气象、地震、水文、海洋环境、地质灾害、森林草原防火、生物灾害等综合监测预警网络更加完善，抵御洪涝、地震、地质灾害等自然灾害的防灾减灾基础设施建设不断强化。三是高危行业企业安全标准化建设全面开展，隐患排查整改工作普遍开展，矿井瓦斯监测监控系统普遍建立。四是覆盖省市县乡四级的全国传染病与突发公共卫生事件网络直报系统不断健全，全国食品安全风险监测网络初步建立，国家级和省级公共卫生风险评估工作全面启动。五是大型活动公共安全风险评估及经济社会发展重大决策、重大建设项目社会稳定风险评估普遍开展。六是大型水利没施、重要通信枢纽、铁路交通、油气管道和核设施等重要设施的监测监控和预警信息系统建设不断加强。海外安全风险评估、境外安保信息交流和境外安全巡查机制初步建立。国家突发事件预警信息发布系统初步建立。

在取得重大进展的同时，我们也要清醒地看到，与全面落实居安思危、预防为主的应急管理方针相比，与有效应对复杂多变的公共安全形势相比，与最大限度地保障民众生命财产安全的要求相比，我国的突发事件风险管理工作还有不小的差距，仍存在一些亟待解决的薄弱环节。

一是对风险管理工作重要性的认识需要深化。突发事件应对重在抓早、抓小、抓苗头。加强突发事件预防与应急准备工作，必须把风险管理作为重要抓手，从更基础的层面避免和减少突发事件的发生。当前，我国个别地区和部门对风险管理工作重要性认识不够，不少人简单地把应急管理等同于应急处置，“重处置、轻预防”，“重治标、轻治本”，“轰轰烈烈救援得到隆重表扬、默默无闻预防得不到奖励”的倾向仍不同程度存在，全社会的安全意识和风险防范能力仍然比较薄弱。

二是跨地区、跨部门、跨行业的综合风险管理需要加强。当今社会，各类风险之间往往相互叠加、传递、耦合，容易形成系统性风险，这就要求把各类风险放在一个统一的大系统中进行统筹考虑，采取综合治理的策略。近年来，我国在单灾种风险管理的理论研究和实际应用方面取得了重要进展，自然灾害、生产安全领域成果丰硕，金融风险、社会风险等领域扎实推进。但总的来看，我国目前的风险管理仍以分领域、分部门为主，“重单项、轻综合”、“重自我、轻协作”，缺乏对各类风险的科学辨识、综合评估和有效处置，难以实现跨地区、跨部门、跨行业的协调联动，难以有效应对复杂化、系统化、多样化的新型系统风险。

三是风险管理的制度化和规范化水平需要提高。近年来，澳大利亚、新西兰、美国、日本、德国、英国和欧盟等纷纷制定了风险管理标准，国际标准化组织也发布了新的国际标准《风险管理原则与实施指南》（ISO3l000）。虽然我国《突发事件应对法》、《安全生产法》等相关法律已对开展风险管理工作作了原则性规定，民政、安监、卫生、公安等部门出台了相应的管理办法，北京、广东、上海等地探索编制了风险管理指南和相应的实施细则，但在国家层面，目前尚缺乏统一的操作指南和制度规范，关于风险管理由谁实施、怎样实施等都缺乏具体明确的规定，使得各地区、各部门的风险管理工作随意性较强，进展参差不齐。

四是全社会安全意识和基层风险管理工作需要强化。现代风险管理强调培育和形成人人参与、人人尽责的“风险文化”，引导公众树立风险防范意识，推进建立政府主导和社会参与相结合，全民动员、协调联动的工作格局。近年来，随着全国应急管理体系基本形成，风险管理的理念逐渐得到各级党委、政府的重视，各地区、各部门的风险管理工作不断推进，突发事件防范水平不断提高。与之相比，我国全社会共同参与的公共安全文化氛围尚未形成，应急知识的宣传教育还不够深入，公众风险防范意识和自救互救能力仍需提高。特别是社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位风险管理工作进展不平衡，应急管理基层基础能力总体薄弱。

三、全面加强风险管理工作的重点任务

在当前和今后一段时间内，我国突发事件风险增多，公共安全形势复杂，人民群众对公共安全需求日益增长，对应急管理工作提出了新的更高要求。这就要求我们继续坚持以人为本，以保障人民群众生命财产安全为根本，以强化应急管理基础和提高重特大突发事件处置能力为重点，全面提高应对复杂多变公共安全形势的能力。按照《国家突发事件应急体系建设“十二五”规划》关于“将风险管理贯穿于应急管理的全过程，加强应急管理基础能力建设”的相关要求，我们要重点做好以下4项工作。

一是大力加强风险管理基础理论研究。加强对突发事件风险孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机理的研究，为科学防范突发事件提供理论依据。深入研究不同地区、不同部门、不同类型突发事件风险之间的相互影响和相互作用，开展全国突发事件风险综合评估。加强风险管理关键技术研发，提高突发事件风险评估和预警信息发布的时效性和准确性。优化整合各类科技资源，开展综合风险管理相关标准、规范及技术研究等工作。研究出台全国性综台风险管理实施指南和相应的实施细则与工作规范。

二是全面推进综合风险管理工作。将综合风险管理的理念和方法纳入城乡建设发展规划，提高城市重大基础设施抗灾能力，推进社会稳定风险评估和重大工程项目风险评估。建立跨地区、跨部门和跨行业的综合风险管理的体制机制，从整体上实现对各级各类突发事件风险的综合评估与联动处置。推进专项风险管理体系、区域风险管理体系和综合风险统筹协调机制建设。依靠专家、依托科技，强化风险管理科技支撑，逐步建立综合风险管理信息化体系，实现对危险源和危险区域的综合监测、快速研判、科学评估、有效控制。

三是重点强化基层风险管理工作。以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进建立政府主导和社会参与相结合，全民动员、协调联动的风险管理工作格局。提高基础设施和生命线工程抗损毁能力，加强城乡特别是农村地区的防灾减灾基础设施建设。督促企事业单位积极履行风险管理主体责任，引导公众增强风险防范意识，增强全社会的风险防范能力。加强宣传教育，将突发事件预防等科技知识纳人国民教育，纳入全社会科普活动，提高全民公共安全意识、知识水平和避险自救能力。

四是积极推进地方风险管理创新。推进相关地方和行业突发事件综合风险管理试点工作，探索建立跨地区、跨部门、跨领域的综合风险管理联动机制。积极鼓励各地区、各部门、各单位制定符合各自实际情况的综台风险评估标准。充分发挥基层组织和单位综合风险管理责任主体和创新主体的重要作用，支持基层和群众积极探索实践，鼓励各地区因地制宜开展工作。广泛开展国际交流合作，学习国外突发事件风险管理的有益经验和先进技术，分享中国的做法与经验。

作者：

洪毅，国家行政学院副院长。

本文转载自《中国应急管理》