遵照国务院领导同志批示精神，为完善我国应急预案体系，提高应急管理水平，从2012年2月开始，国务院应急管理办公室组织对全国应急预案体系建设情况进行了专题调研。其间，对各地区、各有关部门应急预案体系建设情况开展了书面调研；赴甘肃、辽宁、湖南3省开展了实地调研，并在当地分别召开3次周边省份应急办主任会议；在北京先后召开了3次座谈会，听取部分省（区、市）和部门及有关专家意见。同时，在《中国应急管理》杂志开展“完善应急预案管理”征文活动，征集论文354篇。在此基础上，对应急预案建设成效、问题及原因等，进行了认真总结和分析，提出了相关意见建议。

一、我国应急预案体系建设成效显著

我国应急预案编制工作始于上世纪80年代，地震、国防科工等部门借鉴国际经验，编制了破坏性地震应急反应预案、核应急计划等。2003年我国成功应对“非典”疫情以后，应急预案体系建设进入快速发展阶段，经过近十年的建设，取得了显著成效。

（一）应急预案体系基本形成。截至2012年11月，全国（不含党委、军队系统）共编制各级各类应急预案550余万件，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各个领域。其中，编制国家总体应急预案l件，专项应急预案28件，部门应急预案156件；省级应急预案4.7万件，市级应急预案21.2万件，县级应急预案45.1万件，乡级应急预案54.6万件；社区（村）应急预案93.7万件，企业应急预案184.3万件，学校应急预案133.1万件，驻外机构应急预案150件。各级政府及其有关部门均结合实际编制了应急预案，中央企业应急预案编制率达到100%，矿山、危险化学品、建筑施工等重点行业领域应急预案实现了全覆盖。

（二）应急预案质量明显提高。各地区、各有关部门围绕如何增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，做了大量工作。一是出台应急预案管理办法。北京、辽宁、山东、广东等15个省（区、市）和环境保护部、安全监管总局等6个部门出台了应急预案管理有关规定，对应急预案的编制内容、程序等进行规范。二是组织开展应急演练。通过演练查找问题，完善预案。三是及时组织修订预案。如江西、湖北等从2008年开始全面启动了应急预案的修订工作，并纳入每年工作计划，定期修订完善。国家行政学院与德国国际合作机构在中德灾害风险管理项目中，开展了地方政府公共风险治理与预案优化试点，广东、重庆等省（市）在预案编制的标准化、规范化、流程化方面进行了有益的探索。四是编制预案操作手册。浙江、安徽、广西、陕西等10个省（区、市）和人民银行等3个部门组织编制了应急预案操作手册；陕西还编写了应急预案手机版本，为领导决策提供最方便、最直接的服务。五是加强基层预案编制指导。吉林、上海、湖南等7个省（区、市）和卫生部等8个部门制定了基层应急预案编制指南，指导基层单位编制预案“明白卡”。这些工作体现了各有关方面对应急预案体系建设的高度重视和对应急预案认识的不断深化，推动应急预案质量明显提高。

（三）应急预案发挥了重要作用。应急管理体系建设之初，“一案”一定程度上承载了带“三制”的功能。应急预案体系的快速、全面发展，大大促进了各级各类应急管理机构建设和应急管理法制机制完善，增强了人们的忧患意识和安全防范意识，也提高了各级政府及其部门、企事业单位、社会团体和基层组织等防范和处置突发事件水平，全方位促进了我国应急管理工作。突发事件发生后，各地区、各有关部门和单位大多能够按照应急预案，进入应急响应状态，开展处置工作。据初步统计，2008年以来，国家层面共启动《国家自然灾害救助应急预案》应急响应165次、《国家防汛抗旱应急预案》应急响应145次，为有力有序应对灾害提供了依据。在2011年大规模撤离我在利比亚人员行动中，我国第一次启动了《国家涉外突发事件应急预案》I级响应，产生了良好的社会反响。

（四）编制应急预案逐渐成为社会共识。随着应急预案体系建设不断深化和作用的日益凸显，社会各界对应急预案的重视程度不断提高，编制和完善应急预案成为各地区、各有关部门和多数行业应对突发事件的自觉行为。灾害救助、防汛抗旱、地震救援、森林防火、交通运输、海上搜救、矿山、卫生应急、社会治安、金融等一些行业领域正呈现出由当初的“要我编预案”向“我要编预案”转变；企业、社区、学校等基层单位普遍将应急预案建设作为加强管理的重要内容，融入日常工作；一些地方在非常发突发事件发生后，及时总结经验教训，举一反三，编制应急预案；近年来陆续建立的泛珠三角区域内地9省（区）、黄河流域4省（区）等区域间应急管理联动机制，也普遍将编制应急预案作为开展应急联动的重要抓手，通过预案明确责任、完善机制、强化能力。

在调研中大家一致认为，我国在不到十年时间内形成了有中国特色应急预案体系，并在应急管理中发挥了积极作用，这关键是得益于中国特色社会主义制度，得益于党中央、国务院的坚强领导，得益于各级党委、政府的高度重视。2005年，中央政治局常委会专门听取和审议应急预案编制工作；国务院连续多年召开有关会议对应急预案编制工作进行部署；党和国家领导同志多次对完善应急预案体系作出重要批示；《突发事件应对法》等多部法律法规对应急预案编制工作作出明确规定，为推进我国应急预案体系建设指明了方向、奠定了基础、提供了有力保障。总体来看，我国应急预案体系建设已由“从无到有”阶段进入“从有到优”的新阶段。下一阶段，必须将提升应急预案质量作为工作重点，推动我国应急管理工作水平不断提高。 

二、存在的问题及原因分析

在充分肯定成绩的同时，各地也普遍反映，我国应急预案体系建设还存在重数量轻质量、重编制轻使用等问题，特别是应急预案的实用性、针对性和可操作性有待进一步提高。对于这些问题的成因，我们在调研中和大家进行了反复研究和探讨，综合各方面意见，主要有以下几个方面：（一）对应急预案的功能定位认识不一致。目前，国家有关法律法规和文件对应急预案的内涵定位没有统一表述，各方面对预案到底应该规范哪些方面内容的认识也不尽一致，主要体现在两个方面：一是对预案是否包含应急体系建设任务认识不一致。2004年至2005年全国开始大规模编制应急预案时，正是我国应急体系建设的初始阶段，应急队伍、物资、装备、设施等还不健全、不完善，应急预案承担了推进应急体系建设的任务。但随着应急体系建设规划的编制实施，应急预案是否还包含这些内容，各方面理解不尽相同。有的认为，应急预案应该是基于现有条件制定的应对工作方案，预案中的保障部分应该是现有的队伍、物资等情况，而不是建设性的任务要求，是“看菜吃饭”，这样才能提高预案的可操作性。也有的认为，预案不仅是应对具体突发事件的处置工作方案，还应当具有一定的前瞻性，要着眼于突发事件应对工作需要，提出不断加强队伍建设、物资储备、装备完善等要求，是“点菜吃饭”。二是对预案应规范的环节认识不一致。有的认为，应急预案应当贯穿应急管理的全过程，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各环节的内容，特别是强调要学习借鉴美国等先进国家近年来突出应急准备的理念。也有的认为，应急预案仅应定位于事发后的应对工作方案，侧重规范应急响应措施，强调怎么做、谁来做、拿什么做等具体问题。实际工作中，由于对应急预案内涵的认识不一致，以致许多应急预案包含了应急体系建设和预防与应急准备等方面的内容，这些工作没有真正落实或要求过于原则，影响了预案的实用性。

（二）对不同类别，不同层级应急预案的内容缺乏区别规定。我国应急预案体系分为总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案和重大活动预案等六大类，对不同类别和不同层级的预案应该包括哪些方面的内容目前还没有明确界定。

举例来说，政府及其部门编制的应急预案与企事业单位应急预案之间的内容应该有所区别；专项预案和部门预案中，规范突发事件应对的应急预案与规范队伍物资保障、重要目标物保护、重大活动保障的应急预案之间内容应该有所区别；国家层面应急预案与省、市、县、乡等不同层级的应急预案之间，预案的体例和内容应该各有侧重。由于缺乏相应规定，加上对预案理解不深，一些地区和单位简单照抄照搬其他类别应急预案或上级应急预案，以致格式雷同、内容相仿、上下一般粗、体系性重复。一些基层社区应急预案甚至还包括指导思想、基本原则等指导性的内容表述，篇幅冗长，管用措施少，且没有将责任落实到人。

（三）编制预案前缺乏对风险隐患和可调用应急资源的系统分析。风险评估和应急资源调查是制定应急预案的基础。预案编制人员必须十分了解本地区、本行业的风险隐患、致灾因子等，并且正确评估自身的应对能力，在此基础上制定具体的应对方案。这也是美、英、德、日、澳等国家应急预案管理的基本要求。但我国大多数地方和部门在编制应急预案时，缺乏对风险和应急资源现状的系统分析，大家互相抄袭，没有结合应急资源和周边可以调用或支援的应急资源，提出恰当的应对方案。

（四）应急处置措施缺乏可操作性。应急处置是应急预案的核心内容，处置措施是否管用、处置责任是否明确是决定应急效果的关键，也是检验预案是否管用的最重要方面。调研中发现，一些地方在编制应急预案时没有对突发事件及其衍生事件进行系统分析，缺乏情景模拟和假设，也没有组织相关部门进行充分讨论，以致预案中对处置措施的考虑很不周全，存在单一部门措施多、综合协作措施少，后方指挥措施多、前方组织措施少等突出问题。也有的预案对应急措施的要求过于原则甚至内容模糊，或者不切实际，影响了预案的可操作性。

（五）缺乏严格规范的应急预案制定、修订程序。一些部门和地方在预案编制工作中程序过于简单、要求不严。一是缺乏统筹规划，造成预案重复、交叉甚至冲突，同时还存在空白地带。二是缺乏沟通，没有组织相关方面人员共同参与编制工作，有的甚至不征求相关单位意见就直接报送审核。三是缺乏严格审核，大多数地方政府不召开专题会议对预案进行审核，印发文种也规格不一。四是缺乏备查备案，对下级预案和属地垂直管理单位预案无备案要求，造成条块结合不紧密，预案不衔接。同时，各地普遍反映，当前基层应急管理综合办事机构人员少、任务重、经费缺，队伍素质参差不齐，这也是影响应急预案管理水平的一个重要原因。

（六）尚未建立应急预案持续改进机制。作为应对突发事件的工作方案，应急预案应该是一个有生命力的文件，需要根据法律法规修订、应急演练和实际应对的经验教训以及风险评估、组织机构变化等，适时进行修订。但实践中很多单位把编制应急预案作为一种任务，有应付的思想，编完之后就束之高阁，在应急准备和应急处置中仍然按经验办事，以致不能及时发现预案中的问题，对预案进行修订完善。同时，目前大部分应急演练是根据脚本进行的，重“演”轻“练”，场景轰轰烈烈，却没有体现突发事件应对的偶然性和不确定性，达不到检验预案的目的。一些地方、部门和单位在人员、机构、应急资源情况等发生了重大变动，也没有对应急预案进行及时修订，使预案的时效性大打折扣。 

三、意见和建议

应急预案编制过程既是一个总结经验教训、统一认识的过程，也是一个探索规律、完善流程、创新制度的过程，编制和实施应急预案在应急管理中具有不可替代的作用。针对当前应急预案体系建设中存在的问题，在征求部分地方、部门和专家、社会各界意见基础上，形成了以下意见建议：（一）区别界定总体应急预案和其他应急预案定位。总的来说，应急预案是体制机制的重要载体，是法律法规的必要补充，但具体到不同的预案，在定位上应有所区别、有所侧重。总体应急预案定位于应急预案的总纲，强调其政策性和指导胜，对突发事件应对的各个阶段，特别是预防和应急准备阶段的建设和管理提出明确要求；专项预案和部门预案等其他应急预案，则定位于立足现有资源的应对方案，以是否管用为标准，强调做什么、谁来做、怎么做、何时做、用什么资源做等具体应对措施，突出其针对性和可操作性。

（二）明确不同类别、不同层级应急预案编制内容。在类别上，一方面，要区分政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案，明确内容的不同要求；另一方面，对保护重要目标物、保障重大活动、提供队伍物资装备资金等资源保障而制定的应急预案，要在内容上提出不同要求，努力提高预案的针对性。在层级上，要从国家、省、市、县、乡等不同层级，对预案内容提出不同要求，切实解决“上下一般粗”的问题。具体来说，国家层面应急预案侧重明确突发事件的应对原则、组织指挥机制、预警分级标准和事件分级标准、信息报告要求、分级响应及响应行动、应急保障措施等，重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级层面应急预案重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市级和县级层面重点规范市级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能；乡镇层面则重点体现先期处置特点。

（三）规范应急预案编制程序。着重强化四个环节：一是建立应急预案的规划制度。由各级政府制定本级政府及其部门应急预案编制规划，加强预案的衔接与配套，形成完整的预案体系。单位和基层组织也可根据需要制定本单位、本基层组织应急预案编制计划。二是将风险评估和应急资源调查作为预案编制的基本前提。要针对突发事件特点，识别事件的危害因素，分析事件可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度，提出控制风险、治理隐患的措施。要全面调查本地区、本单位第一时间可调用的应急队伍、装备、物资等应急资源状况和合作区域内可请求援助的应急资源状况，必要时对本地居民应急资源情况进行调查，为制定应急响应措施提供依据。三是强调预案编制工作的多方参与。要成立预案编制小组，吸收应急预案涉及的主要部门和单位相关业务人员参加，并广泛听取有关部门、单位、地方和专家的意见。动员群众参与预案制订和完善工作，使制订预案的过程成为排查安全隐患、普及应急知识、凝聚各方力量的过程。四是完善预案的审核和备案制度，对地方政府及其部门预案的审批程序予以规范，对中央企业应急预案在地方政府的备案问题提出明确要求。

（四）加强应急预案动态管理。明确应急预案修订条件，当有关法律、法规、规章、标准、上位预案发生变化，应急指挥机构及其职责发生调整，面临的风险或其他重要环境因素发生变化，以及应急资源发生重大变化时，应当及时修订应急预案。完善应急演练制度，根据实际情况采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练，积极推广“双盲”演练（不预告时间、不预告地点），根据演练情况不断完善应急预案。建立定期评估制度，分析评价其实用性、针对性和可操作性，实现应急预案的动态管理。

（五）强化应急预案约束效力。对地方政府及其部门应急预案，强调要以政府或部门的文件形式印发。将应急预案的编制和执行情况，作为突发事件应对工作评估的重要内容，对不执行应急预案规定措施造成重大损失的，研究是否作为责任追究的依据。建立应急预案体系建设督导制度，对应急预案管理和预案执行情况进行督促检查。

作者：国务院办公厅国务院应急管理办公室

本文转载自《中国应急管理》