近日，国务院办公厅印发《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《办法》），这是贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》、加强应急管理工作、深入推进应急预案体系建设的重要举措。认真学习贯彻《办法》，对于全面加强应急预案管理，健全公共安全体系，具有重要意义。

一、《办法》的制定背景和制定过程

我国应急预案编制工作始于上世纪80年代，地震、国防科工等部门借鉴国际经验，编制了破坏性地震应急反应预案、核应急计划等。2003年我国成功应对非典疫情以后，在党中央、国务院的高度重视和大力推动下，应急预案体系建设进入快速发展阶段，经过近十年的建设，取得了显著成效。

一是预案数量大幅增长。据调查，截至2012年底，全国（不含党委、军队系统）共编制各级各类应急预案550余万件，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各个领域，基本形成横向到边、纵向到底的应急预案体系。各级政府及其有关部门均结合实际编制了应急预案，中央企业应急预案编制率达到100%，矿山、危险化学品、建筑施工等重点行业领域应急预案实现了全覆盖。

二是预案结构不断优化。各地各有关部门以推进基层应急预案编制工作为重点，以应急预案“四进”（进企业、进学校、进乡村、进社区）为抓手，推动应急预案快速普及。共编制企业应急预案184.3万件、学校应急预案133.1万件、乡村应急预案54.6万件、社区应急预案93.7万件，占预案总数的85%.以跨部门协调应对专项突发事件为主要内容的专项应急预案比重不断上升，提高了应对突发事件的针对性和部门联动效率。

三是预案管理普遍加强。北京、辽宁、山东、广东等l5个省（区、市）和环境保护部、安全监管总局等6个部门出台了应急预案管理有关规定，对应急预案的编制内容、程序等进行规范。大多数地方将应急预案修订工作纳入年度工作计划，定期修订完善。各地普遍加强了基层应急预案编制管理工作指导，吉林、上海、湖南等7个省（区、市）和卫生部等8个部门制定了基层应急预案编制指南，推动预案编制管理规范化。

四是预案质量逐步提高。在解决预案“从无到有”问题的基础上，大多数地方和部门开始着手推进预案“从有到优”。各地普遍建立了应急预案演练制度，通过演练查找问题，完善预案。浙江、安徽、广西、陕西等10个省（区、市）和人民银行等3个部门组织编制了应急预案操作手册，陕西编写了应急预案手机版本，提升了突发事件处置效率和水平。广东、重庆等省（市）参与国家行政学院组织的中德灾害风险管理项目，在预案编制的标准化、规范化、流程化方面进行了有益的探索，有效提升了预案的针对性和可操作性。

应急预案体系的快速发展，极大地促进了应急管理体制、机制和法制建设，强化了全社会公共安全意识和应急准备观念，推动我国突发事件应对能力不断提升，在突发事件应对中发挥了不可替代的作用。但同时，应急预案体系建设还存在许多问题，特别是重数量轻质量、重编制轻使用，以及预案的针对性、实用性和可操作性不强等问题引起了国务院领导同志和社会各界的普遍关注。一些专家学者多次向国务院领导建言献策，提出改进应急预案管理的意见建议。2011年9月，马凯同志作出重要批示，要求国务院应急办“如何根据实践经验教训，逐步完善各级各类应急预案，可先做起深入研究”。为此，国务院应急办从2012年2月份开始，着手应急预案体系建设的研究和管理办法制定工作。

一年多以来，国务院应急办对近年来有关应急预案管理的专家意见建议、论文等，从对应急预案的理解、预案体系建设进展、发挥的作用、存在的问题和意见建议、国外应急预案体系框架结构等方面进行了全面系统的梳理；对全国应急预案体系建设现状、存在问题和有关意见建议进行了书面调研；先后赴甘肃、辽宁、湖南开展实地调研，并在当地召开3次周边省份应急办负责同志座谈会，了解应急预案体系建设实际情况，广泛听取省、市、县、乡镇和社区、村委会、企事业单位等的意见和建议；在《中国应急管理》杂志开展应急预案体系建设征文活动，征集社会各界的意见和建议，共收到征文312篇，杂志社连续刊登21篇；同时，还先后3次召开座谈会，听取有关地方、部门和专家意见。在此基础上，形成了《全国应急预案体系建设情况调研报告》。报告提出，为贯彻落实《突发事件应对法》关于应急预案的制定和修订程序由国务院规定的要求，建议尽快启动国家层面应急预案管理办法制定工作，获国务院领导同志批准。据此，国务院应急办即着手《办法》的起草工作，其间，书面征求了各省级人民政府和30个有关部门的意见，请国务院法制办进行了合法性审查，经数易其稿，井报请国务院批准，最终形成了现在的《办法》。

二、《办法》需要解决的主要问题

找准应急预案体系建设存在的问题，是完善应急预案管理的关键。在前期调研基础上，国务院应急办系统地分析了造成应急预案针对性、实用性和可操作性不强的6个方面的原因，这6个方面的原因也是当前我国应急预案体系建设存在的核心问题，是《办法》需要解决的主要问题。

一是应急预案的功能定位不清。目前，国家有关法律法规和文件对应急预案的内涵定位没有统一表述，各方面对预案到底应该规范哪些方面内容的认识也不尽一致。主要体现在两个方面：第一，对预案是否包括应急体系建设任务认识不一致。有的认为，应急预案应该是基于现有条件制定的应对工作方案，强调应急预案的计划性，预案中的保障部分应该是现有的队伍、物资等情况，而不是建设性的任务要求，是“看菜吃饭”，这样才能提高预案的可操作性。也有的认为，预案不仅是应对具体突发事件的工作方案，还应当具有一定的前瞻性，要着眼于突发事件应对工作需要，提出不断加强队伍建设、物资储备，装备完善等要求，是“点菜吃饭”。第二，对预案应规范的环节认识不一致。有的认为，应急预案应当贯穿应急管理的全过程，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各环节的内容，特别是强调要学习借鉴美国等先进国家近年来突出应急准备的理念。也有的认为，应急预案仅应定位于事发后的应对工作方案，侧重规范应急响应措施，强调怎么做、谁来做、拿什么做等具体问题。由于对预案的理解不一致，导致不同地区预案编制内容存在较大差别。

二是预案分类交叉，对不同类别，不同层级应急预案的内容缺乏区别规定。我国应急预案体系分为总体应急预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案和重大活动预案等六大类，这种分类方法带来两个问题：一是划分的标准不统一。前五类按指定主体划分，重大活动预案则是按照预案规范的对象划分，存在交叉。二是将省以下的政府应急预案统称为地方预案，不利于地方加强应急预案管理，也不利于构建完整的应急预案体系。同时，对不同类别和不同层级的预案应该包括哪些方面的内容，目前还没有明确界定。举例来说，政府及其部门编制的应急预案与企事业单位应急预案之间的内容应该有所区别；专项预案和部门预案中，规范突发事件应对的应急预案与规范队伍物资保障、重要目标物保护、重大活动保障的应急预案之间内容也应该有所区别；国家层面应急预案与省、市、县、乡等不同层级的应急预案之间，预案的体例和内容应该各有侧重。由于缺乏相应规定，加上对预案理解不深，一些地区和单位简单照抄照搬其他类别应急预案或上级应急预案，以致格式雷同、内容相仿、上下一般粗、体系性重复。

三是编制预案前缺乏对风险隐患和应急能力的评估分析。风险管理理论强调，风险评估和应急能力评估是制定应急预案的基础，预案编制人员必须十分了解本地区、本行业的风险隐患、致灾因子等，并且正确评估自身的应对能力，在此基础上制定具体的应对方案。但在实践中，大多数地方和部门在编制应急预案时，缺乏对风险和应急资源现状的系统分析，没有结合自身应急资源和周边可以调用或支援的应急资源，提出恰当的应对方案。

四是应急处置措施缺乏可操作性。应急处置是应急预案的核心内容，处置措施是否管用、处置责任是否明确是决定应急效果的关键，也是检验预案是否管用的最重要方面。但在实践中一些地方在编制应急预案时没有对突发事件及其衍生事件进行系统分析，缺乏情景模拟和假设，也没有组织相关部门进行充分讨论，以致预案中对处置措施的考虑很不周全，存在单一部门措施多、综合协作措施少，后方指挥措施多、前方组织措施少等突出问题。也有的预案对应急措施的要求过于原则甚至内容模糊，或者不切实际，影响了预案的可操作性。

五是缺乏严格规范的应急预案编制管理程序。一是缺乏统筹规划，造成预案重复、交叉甚至冲突，同时还存在空白地带。二是沟通不足，没有组织相关方面人员共同参与编制工作。三是审核不规范，大多数地方政府不召开专题会议对预案进行审核，印发文种也规格不一。四是缺乏备查备案，对下级预案和属地垂直管理单位预案无备案要求，造成条块结合不紧密，预案不衔接。

六是尚未建立应急预案持续改进机制。作为应对突发事件的工作方案，应急预案应该是一个有生命力的文件，需要根据法律法规修订、应急演练和实际应对的经验教训以及风险评估、组织机构变化等，适时进行修订。但实践中很多单位把编制应急预案作为一种任务，有应付的思想，编完之后就束之高阁，在应急准备和应急处置中仍然按经验办事，以致不能及时发现预案中的问题，对预案进行修订完善。一些地方、部门和单位在人员、机构、应急资源情况等发生重大变动后，也没有对应急预案进行及时修订，使预案的时效性大打折扣。

三、《办法》的主要内容

针对上述存在的问题，《办法》从应急预案的概念、分类和编制程序等各个方面，对应急预案管理工作进行了规范。

（一）明确了应急预案的概念。应急管理体系建设之初，应急预案在一定程度上承载了“一案”带“三制”（体制、机制、法翩）的功能。十年来，我国应急管理体制、机制、法制和应急保障能力建设都得到了全面加强，并已有相应的法律法规，文件、规划等来规范这些方面的管理。当以提升针对性、实用性和可操作性为标准重新检视应急预案时，不难发现，现在应该去除应急预案原先承担的过多功能，使其回归本身应有的定位。这种定位包含4个方面的内涵：第一，应急预案是法律法规的必要补充，是在法律规范内根据特定区域、部门、行业和单位应对突发事件的需要而制定的具体执行方案。《突发事件应对法》要求“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结台的原则”，应急预案就是从常态向非常态转变的工作方案，目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应速度。第二，应急预案是体制机制的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备，物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，明确在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处置方法和资源准备等。所以，应急预案实际上是各个相关地区，部门和单位为及时有效应对突发事件事先制定的任务清单、工作程序和联动协议，以确保应对工作科学有序，最大程度地减少突发事件造成的危害。第三，应急预案重点规范事发后的应对工作，并适当向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的监测预警等。举例来说，当发布突发事件预警后，可能受影响的部门和单位就要根据应急预案启动相应预警响应程序，从而需将预警后的相关措施纳入预案内容。而对于日常加强巡检，房屋加固等突发事件日常预防方面的内容，应由相关法律法规或文件来提出要求，不宜列为预案规范的范围。向后延伸主要是指必要的应急恢复，如道路、桥梁等基础没施的应急修复等，也包括有效防止和应对次生、衍生事件。对于长期的灾后重建，则应纳入常态管理，不作为应急预案的内容。第四，应急预案是立足现有资源的应对工作方案，主要是使现有应急资源找得到、调得动、用得好，而不是能力建设的实施方案。对应急队伍、物资等各方面能力建设任务，应纳入应急体系建设规划，不再作为预案的内容，避免困建设任务未落实而影响预案的实用性。

基于上述考虑，《办法》明确：应急预案是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。这是首次从国家层面对应急预案的概念进行界定。

（二）规范了应急预案的分类和内容。针对预案分类中存在的问题，《办法》坚持继承和创新的原则，按照制定主体将应急预案划分为政府及其部门应急预案，单位和基层组织应急预案两大类，将政府及其部门应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案三类。这种分类，既没有对我国应急预案体系进行大的变动，又充分考虑了政府及其部门与单位和基层组织在应急工作中的分工明显不同。同时，考虑到企业应急预案体系比较复杂，难以对其内部分类作统一规范，《办法》明确大型企业集团可根据相关标准规范和实际工作需要，参照国际惯例，建立本集团应急预案体系。

为避免上下一般粗、体系性重复问题，《办法》从3个方面细化了预案内容界定：一是根据预案的不同种类界定应急预案的具体内容。对政府总体预案、专项和部门预案，以及单位和基层组织应急预案各自应规范的内容，《办法》都做出了详细规定。二是根据预案的不同层级界定专项和部门预案的具体内容。国务院及其部门应急预案重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级人民政府及其部门应急预案重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市级和县级人民政府及其部门应急预案重点规范市级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能；乡镇人民政府应急预案重点规范乡镇层而应对行动，体现先期处置特点。三是根据预案的不同任务界定有关应急预案的具体内容。针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和应急恢复等内容；针对重大活动保障制定的应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。

（三）规范了应急预案的编制程序。合理的程序是提升应急预案质量的机制性保障。《办法》从预案规划、编写组织、前期要求、预案编制、审批、公示、公布、备案等各个环节，对预案的编制程序提出了明确要求。这里重点对两个问题作进一步说明。

一是关于制定应急预案编制规划。各级政府对本级政府及其部门预案的编制工作进行统筹规划，可以起到3个方面的作用。首先，可以尽可能覆盖本行政区域可能发生的各类突发事件，不留空白。以国家层面为倒，尽管现行的总体应急预案已对部门预案编制工作都提出了相关要求，但随着公共安全形势的变化和部门职能的调整，应急预案体系也应作相应调整，有必要定期对预案进行梳理和统筹规划。其次，有助于加强应急预案之间的相互衔接。在审核应急预案时，预案之间是否衔接是一项重要内容，应急预案编制规划为审核预案与其他预案的上下左右衔接程度提供了依据。再次，应急预案编制规划客观上对部门预案编制工作提出了要求，也为部门开展预案编制工作提供了遵循。基于此，《办法》对各级人民政府制定本级政府及其部门应急预案编制规划提出了明确要求。

二是关于开展风险评估和应急资源调查。开展风险评估，是指通过对应急预案所针对的风险状况进行排查、登记、分析，判断风险发生的可能性，分析事件可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，判定风险级别，提出控制风险、治理隐患的措施，以及突发事件发生后的应对措施，并将这些措施纳入应急预案的编制内容。开展应急资源调查，是指通过评估全面掌握区域内应急资源的配备、分布、种类、规格以及使用性能、管理单位等情况，掌握本地区、本单位第一时间可调用的应急队伍、装备、物资等应急资源和合作区域内可请求援助的应急资源情况，必要时对本地居民应急资源情况进行调查，为制定应急响应措施提供依据。《办法》强调要将这两项工作作为编制应急预案的前提，这样做，既能为编制应急预案提供依据，又能确保应急响应时资源调度有效有序。这也是提高预案针对性、实用性和可操作性的关键环节。事实上，越到基层和具体单位，越要突出这些前提要求。

（四）建立了应急预案的持续改进机制。预案不是一成不变的，应急预案修订的重要性并不亚于预案编制。一定意义上，应急预案的生命力和有效性就在于预案的不断更新和改进。为此，《办法》力求从多个角度推动建立应急预案持续改进机制。一是明确了应急预案应当及时修订的7种情形。具体包括：有关法律、法规、规章、标准、上位预案发生变化的；应急指挥机构及其职责发生调整的；面临的风险或其他重要环境因素发生变化的；重要应急资源发生重大变化的；预案中的其他重要信息发生变化的；在突发事件实际应对和应急演练中发现需要作出重大调整的；应急预案制定单位认为应当修订的其他情况。二是要求通过开展应急演练修订应急预案。实践证明，演练对检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制有重要作用。《办法》要求根据实际情况采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练，并对演练的频率提出了明确要求。近年来，一些单位还积极推广“双盲”演练（不预告时间、不预告地点）等，高标准、严要求，及时发现预案中存在的问题，进而改进完善应急预案，这些做法值得借鉴。三是要求通过开展处置评估修订应急预案。实践是检验应急预案是否有用、管用、实用的最好标准。在突发事件应对工作结束后，要及时对依据应急预案进行突发事件应急处置情况，包括突发事件应急处置过程中的响应、决策和协同处置等情况进行评估，针对评估发现的问题进一步完善应急预案。《办法》还要求应急预案编制单位应当建立定期评估制度，分析评价预案内容的针对性、操作性和实用性，实现应急预案的动态优化和科学规范管理。此外，《办法》还规定，各级政府及部门、企事业单位、社会团体、公民等，可以向有关预案编制单位提出修订建议。

（五）强化了应急预案管理的组织保障。目前，不少地方和单位对制定应急预案存在应付现象，没有将其列入重要议事日程，没有给予必要的人力、财力支持，导致事发后惊慌失措、手忙脚乱。为解决这方面的问题，《办法》要求各级政府及其有关部门、各有关单位指定专门机构和人员负责相关具体工作，将应急预案规划、编制、审批、发布、演练、修订、培训、宣传教育等工作所需经费纳入预算统筹安排。同时，为了全面提高应急预案编制水平，《办法》要求各级政府及其有关部门对本行政区域、本行业（领域）应急预案管理工作加强指导和监督。比如，针对生产安全、食品安全、校园安全、环境污染事故等，安全生产监管、食品药品监管、教育、环境保护等部门可制定行业性的编制指南或实施办法。各地也可出台具体实施办法，指导和推动本地区应急预案体系建设工作。

总之，《办法》正式出台对贯彻落实党的十八届三中全会精神，健全我国公共安全体系将起到积极的推动作用。《办法》的内容十分丰富，我们要结合实际，认真抓好学习和贯彻落实工作，不断提高我国应急管理水平，最大程度减少突发事件及其造成的损害。

作者：

陈建安，国务院办公厅国务院应急管理办公室主任。刘建波，国务院办公厅国务院应急管理办公室副主任。吕红频，国务院办公厅国务院应急管理办公室三处处长。

本文转载自《中国应急管理》