突发事件应急预案是应急管理“一案三制”体系建设的核心。预案作为事前预防、事发应急响应、事中应急处置、事后恢复与重建的应对程序和策略，是应急理念的载体。抓好应急预案体系建设，“战时”可以根据事先制定的预案及时启动应急响应予以处置，最大程度地减少人员伤亡和财产损失：“平时”可以根据预案确关规定，提前做好各项防范措施，做到未雨绸缪，防患于未然。加快完善预案体系，提高预案质量十分重要，特别迫切。本文结合山东省应急预案编制和管理的实际情况，就如何加强应急预案体系建设谈几点体会。
一、山东省应急预案编制和管理工作情况
近年来，在国务院应急办的大力指导下，在省委、省政府的正确领导下，山东坚持预防为主、预案为先的原则，狠抓应急预案编写、演练、管理等各项工作，有力推动了应急预案体系向纵深发展。至2011年底，全省制定各级各类应急预案689482件，基本形成了以总体应急预案为总纲，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各行业、各领域的应急预案体系。就如何加强应急预案编制和管理，突出抓了以下三项工作。
（一）抓好预案编写，构建纵向到底、横向到边的应急预案体系。2005年2月，山东省首次发布《山东省突发事件总体应急预案》（下称《总体预案》），此预案由省安监局负责编写，包含了事故灾难类的14个专项预案。2007年1月1日，山东省政府应急管理办公室成立后，根据《国务院有关部门和单位制定和修订应急预案框架指南》和各类《应急预案编制导则》，开始着手修订2005年制定的《总体预案》，并于2008年6月第二次发布。2011年，按照《山东省突发事件应急预案管理办法》的规定和应急预案修编年工作安排，又启动了《总体预案》的修编工作，首先调整细化了《突发事件分级标准》，依据《国家突发事件总体应急预案》中的特别重大、重大突发事件的分类分级，又规定了较大、一般突发事件的内容；之后组织相关部门的专业人员对预案进行了梳理修订，征求了17个市和省有关部门、单位的意见，并送80个部门、单位会签，预案会签修改后，以省政府文件形式发布。对省级专项和部门应急预案，结合预案修编年活动，采取与《总体预案》同步先后顺序进行了修订；省政府应急办对省级专项预案进行了认真审核，对省级部门预案及各市（设区市）总体预案进行了汇总备案。各市、县（市、区）应急办按照省政府应急办的做祛和要求，对各级各类预案层层进行修订。
山东省还不断加强对基层应急预案编制工作的督导，积极推进应急预案进社区（村居）、进企业、进学校、进机关活动，“纵向到底、横向到边、上下衔接、左右联动”的应急预案网络体系逐步健全完善。
（二）抓好预案规范化管理，提高预案编制质量和管理水平。2008年，山东省印发了《关于进一步加强应急预案编制、管理和演练工作的通知》，就提高预案质量、加强预案管理、规范预案演练做出安排。2009年，为进一步规范预案编制、审批、修订、启动、宣教培训和演练等事项，指导、组织、推动各地加强应急预案体系建设，省政府办公厅印发了《山东省突发事件应急预案管理办法》，预案管理的规范化水平显著提高。为使应急预案简捷化、流程化、图解化，各级都建立了预案电子数据库，并编制了《预案操作手册》。同时，山东省还印制了省总体预案与专项预案操作手册的便携本，方便查询和使用。作为预案的有效补充，东营等市编制了常见突发事件的处置流程，包括信息报告、应急指挥、应急响应等各个方面，进一步增强了预案的可操作性。为提高基层预案编制质量，省水利厅制定了《村级防汛应急预案编制大纲》和《防台风应急预案编制大纲》。
（三）抓好预案演练，增强预案实战性。为规范预案演练，提高演练效果，山东省结合国务院应急办编制的《突发事件应急演练指南》，对全省进一步强化应急预案演练工作做出具体安排，提出明确要求。山东省还专门以省政府办公厅文件形式印发了《关于加强全省中小学应急疏散演练工作的意见》，对进一步加强学校安全管理工作，强化中小学应急疏散演练活动进行了规范，取得了明显成效。结合“5·12”防灾减灾日活动，以省政府应急办名义下发了《关于加强防灾应急疏散演练工作的通知》，强调各级各类预案的演练工作。在省政府应急办的协调推动下，各级、各部门、各单位更加重视预案演练工作，事前周密制定演练方案，认真组织演练，事后全面总结评估，提出改进和完善措施。每年，公安、水利、交通运输、环保、质监、安监、煤炭、机场等部门（单位）都结合行业特点和实际，多时段、多形式开展煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、防汛、水上运输、道路交通、环保、特种设备、航空器救援及大型商场、市场、宾馆、饭店等公众聚集场所的应急演练活动。2011年，全省举行各级各类应急演练23万余次，进一步磨合了队伍的协调联动，提高了实战能力。青岛市以实施《青岛市应急演练评估指标体系》为抓手，分级组织对演练过程进行全面量化评估，推动了演练质量提升。威海市编制了《应急预案演练方案（基本框架）》，进一步规范了演练程序，保证了实施效果。
二、山东省应急预案体系建设工作存在的“短板”
山东省制定的各级各类应急预案基本覆盖了常见突发事件，但预案的科学性、针对性、实用性还是一个“短板”，需要进一步改进提高。当前预案体系建设工作主要存在以下问题。
（一）预案针对性需要进一步提高。目前，各级预案编制模式化现象较为突出，上仿下效，对本单位实际和行业特殊性考虑不足，造成预案功能弱化，针对性不强。同时，现在举行的演练，大都按照预先制定的方案实施，且“演”的成份远远大于“练”的成份，很难体现突发事件的突然性和不确定性，一定程度上影响了演练的真实性和有效性；部分单位不能根据行业和单位实际开展有针对性的演练，而是相互模仿，模式单一，达不到演练目的。
（二）预案内容需要进一步细化。现有预案少则十几页，多则数十页。预案中原则性的套话较多，具体可操作的内容偏少。预案层次越低或涉及突发事件越专业，预案内容就越具体，需要落实“什么事，谁来做，做什么，怎么做”的事情。如2008年，“4·28”胶济铁路特大交通事故发生后，事发地临近的前坡村、和家村100多名村民先自发后有组织地参加救援，先后救出150多名乘客，为整个救援赢得了时间，赢得了生命。后来问到前坡村村委会主任是怎样组织救援的，他说有预案，按照预案办，有送水的，有送饭的，有抬担架的，有事找谁联系，整个救援工作紧张有序，忙而不乱。
（三）预案联动性需要进一步完善。受条块分割影响，各级制定的各类应急预案，大都由政府、部门、企事业单位牵头制定，地区与地区之间、部门与部门之间、地区与部门之间预案的协调联动性有待进一步加强完善。通过调研了解到，部分中央驻鲁单位，省属、市属驻当地企业在制定或修订预案时，投有征求当地政府和有关部门、单位意见，造成预案之间衔接不够，可操作性不强。
（四）预案评估机制需要进一步健全。部分地区和单位在预案编制框架指导下制定好预案，不经过评估审查，就将其束之高阁，可操作性势必得不到保障。同时，现在的演练，大都采取定性化的评估方式，缺少有数据、有分析的量化评判，难以客观地反映演练的实际效果和水平，更难以评估预案的科学性和可操作性。
（五）预案修订机制需要进一步改进。山东省2009年印发的《山东省突发事件应急预案管理办法》中规定：“对制定的各级各类应急预案原则上每三年修订一次；对乡镇（街道）等基层政权组织，村（居）、社区等基层群众自治组织的预案原则上每两年修订一次；对应急预案修订周期另有规定的，按其规定执行”。目前，部分预案，特别是部门和企事业单位预案，从制定到现在，既没经过演练，也没进行修订，针对性和可操作性得不到有效检验。目前，结合新形势、新情况和实战演练情况，修订完善预案管理机制需要进一步健全完善。
三、完善应急预案体系建设工作的对策建议
为进一步完善应急预案体系，加强预案管理，提高预案指导实践的能力，应急预案体系建设工作应重点采取以下措施与对策。
（一）精心研究，更加注重明确各级各类预案编制内容。评价预案质量高低很重要的一个指标就是“管用、好用”。国家、省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）、企事业单位的预案，自上而下，预案层次越低，语言表述就应该更具体，更加注重实用性，更加贴近实战性。市级及以上制定预案，可参照预案编制框架指南编写。县级（包含县级）以上制定预案，预案中的总则、组织体系、运行机制等章节可以简化。为解决“突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、何时做、用什么资源做”的问题，各级各类预案还要制定信息报告、应急处置、救援队伍与装备、生活物资调配等方方面面的工作规程。
（二）加强“七化”建设，更加注重提升预案编制管理质量。一是预案编制主体“多元化”。为加快形成预案上下之间、左右之间有序协同联动的良好氛围，预案编制过程中，预案涉及主体应广泛参与。参与人员包括预案（牵头）起草单位的相关人员、预案涉及单位的相关人员、相关领域的应急管理专家等。二是预案编制程序“层级化”。对国家、省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、社区（村居）的预案，分别制定编制框架指南，提高编制的针对性。三是预案编制内容“实用化”。预案内容要简捷，相关部门职责要明确，操作程序要明晰，便于执行。四是应急演练“随机化”。应急演练是检验、评价、提高应急处置能力的一种重要手段。为增加预案演练的真实性，可随机确定演练时间并缩小预先知情圈。同时，要做好桌面演练与实战演练，单项演练与综合演练的有效结合，进一步提高演练效果。对部分地区、单位财政经费较为紧张的情况，可分阶段进行桌面演练和单项演练。五是预案修订“适时化”。预案应结合突发事件和应急管理工作新形势、新变化，适时进行修订，不能卡“年限”。六是预案管理“现代化”。以预案电子数据库为依托，开发建设基于预案库的决策支持系统，实现查询与辅助决策的有效结合，提高决策效率和水平。七是预案培训“经常化”。要经常开展对应急预案的宣传和解读工作，使广大干部群众了解、熟悉应急预案，不断提高社会各个方面、各个层面对预案的认知度和理解力。
（三）依法应急管理，更加注重增强预案约束效力。各级各类应急预案，主要是依据《中华人民共和国突发事件应对法》和相关行业、相关系统的法律、法规，对已有的权利和义务进行梳理、组合，并具体根据突发事件的性质及特点，对实践经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。预案不同于法律，约束力还需要进一步强化。为进一步提高预案的约束效力，建议国家和省级总体、专项预案及较大以上城市的市级预案以政府规章形式出台。
（四）规范指导，更加注重提高各级人员预案编制水平。为进一步加强对应急预案编制、演练、管理工作的大力指导，各级都应制定预案编制的具体细则，对各级各类预案编制内容及重点做出规范。同时，为制定好上下有序衔接、左右协调联动的应急预案体系，高起点推进应急预案编制工作，各级还应加强对预案编制人员的集中培训，使他们真正成为预案编制工作的行家里手，从而提高预案编制质量。
作者简介
张积军，山东省人民政府应急管理办公室主任。王兴元，山东省人民政府应急管理办公室处置协调处副处长。张文博。山东省人民政府应急管理办公室干部。
本文转载自《中国应急管理》
