[摘要]本文回顾了过去十年我国突发传染疫情及政府应对情况，总结了SARS疫情带给我们的经验和教训，以及人感染H7N9禽流感防治经验；分析了过去十年我国突发传染应急管理体系建设情况，对我国突发传染病应急管理体系建设的未来发展进行了展望。
[关键词]突发急性传染病事件；应急管理；回顾；展望
十年前，SARS在我国爆发，并迅速席卷全球。当时，我国自第一例病例发病到确诊经历了两个月，到最后控制疫情又经历约半年时间，其间共感染5327人，死亡349人，其中感染医务人员1002人。SARS疫情充分暴露了我国防范应对突发公共卫生事件能力不足，促使我们痛定思痛，全力推进包括突发急性传染病事件应急管理在内的应急管理体系建设。2013年春天，一种新型禽流感病毒H7N9在上海市和安徽省首先被发现。自发现首批病例以来，中国疾病预防控制中心（以下简称国家疾控中心）迅速组织专家诊断、治疗，从发现到控制疫情仅仅用了两个月，其间共感染132例，死亡33例。此次人感染H7N9疫情的成功防治，充分证明了我国在应对突发急性传染病事件方面的成熟与进步。回顾过去十年，我国政府高度重视突发传染病事件应急管理能力建设，初步形成了突发传染病应急管理体系，并在应对历次突发传染病事件中发挥了重要作用。
一、2003—2013年我国突发传染病事件及其应对情况
十年来，我国先后经历了SARS病毒、H5N1病毒、人感染猪链球菌病、H1N1病毒、基孔肯雅热病毒以及H7N9病毒等的传播，而尤以SARS病毒、H7N9病毒的传播影响深远。
（一）SARS病毒
1.疫情概况。SARS，即严重急性呼吸综合征（Severe Acute Respiratory Syndromes，SARS）。2003年1月，广东省首次报告SARS病例，经回顾性流行病学调查发现，最早SARS病例的发病日期是2002年12月（广东省河源市）。在经历了一个多月的始发期后，扩散到29个国家和地区。SARS在地球上肆虐了221天，直接导致全球数千人发病，数百人死亡，具体见表1。
2.检测与应对过程。2002年12月，一位黄姓35岁男性厨师出现原因不明的高热、呼吸急促、双肺阴影，并迅速发展至急性呼吸衰竭；次日，河源市人民医院又接诊一位郭姓40岁出租车司机，临床表现与黄姓患者完全类似。两名患者被当做一般肺炎治疗，很快接触这两名患者的8位医护人员均感染了SARS.此后，距河源市100公里之外的中山市也有两名患者出现相似症状，与患者接触的5名医护人员也无一例外地被感染。2003年1月，接诊了相同患者的中山医科大学第二附属医院、第三附属医院出现了数十位医护人员感染SARS病毒情况。广东省卫生厅发现问题的严重性，迅速组织由钟南山院士领导的专家组，对SARS感染患者进行隔离治疗，并进行相关研究，SARS才逐步得以控制。
然而，病毒传播迅速，悲剧在北京接着上演。2003年3月，由山西省转诊到北京解放军总医院的一位于姓肺炎患者，同样因为未得到重视，致使SARS在北京市传播开来，也使很多医护人员感染。很快，SARS“传”遍全国，进而肆虐全球。钟南山领导的课题组采用无创通气法维持患者生命，再用适当剂量的皮质激素遏止患者肺部纤维化，明显提高了SARS危重患者的成功抢救率，降低了死亡率并缩短了病程。到2003年夏季，SARS疫情得到控制。
H7N9病毒
1.疫情概况。H7N9为甲型禽流感中的一种亚型。2013年3月31日，在上海市和安徽省两地发现3例人感染H7N9禽流感病例。这是全球范围首次发现人类感染H7N9病毒，而此病毒此前仅在禽间发现。截至2013年5月31日，全国共确诊H7N9禽流感病例132人，其中死亡33人。2013年6月未发现新增病例，至此，疫情得到控制。该病毒从发生到结束历经60余天，病人分布于全国10省市和台湾地区（尚未发现其他国家有此病毒感染报告），具体见表2。
2.检测与应对过程。2013年3月29日，国家疾控中心从一位87岁的上海男性患者李某血液中分离出H7N9禽流感病毒。3月30日，国家卫生和计划生育委员会组织专家，根据病例的临床表现、实验室检测和流行病学调查结果，诊断3名患者为人感染H7N9禽流感确诊病例。3月31日，国家卫生和计划生育委员会通报，在上海市和安徽省两地发现3例人感染H7N9禽流感病例。这是全球范围首次发现人类感染H7N9病毒。4月1日，上海市政府举行专题会议，部署H7N9禽流感防控工作，要求各级、各类医疗机构发现符合监测定义的病例后，须于24小时内进行网络直报；发现人感染H7N9禽流感疑似病例、确诊病例后，应当于两小时内进行网络直报。4月1日，国家卫生和计划生育委员会下发通知，要求各地加强人感染H7N9禽流感疫情防控工作，实行个案报告制度，通知要求自4月4日起，在已报告确诊病例的省份启动疫情信息日报告制度。4月3日，国家卫生和计划生育委员会印发人感染H7N9禽流感诊疗方案、防控方案及医院感染预防与控制技术指南。4月2日，国家疾控中心已经启动物流程序，将检测H7N9禽流感病毒的核酸检测PCR试剂探针及引物下发至各地方疾控中心和各个诊断实验室，以保证H7N9的准确诊断。4月初，中国科学院病原微生物与免疫学重点实验室对H7N9禽流感病毒进行基因溯源研究显示，H7N9禽流感病毒基因来自于东亚地区野鸟和中国上海、浙江、江苏鸡群的基因重配。同时，我国及时把H7N9病毒全序列向全世界公布并共同分享，为H7N9全方面科学研究合作的开展奠定了基础。4月下旬，北京市研制的甲型H7N9流感病毒RNA检测试剂盒通过国家医疗器械应急审批专家评审，成为中国内地首批进入“绿色通道”进行快速审批的产品。临床试验显示，该试剂盒可在两个半小时内筛查出人是否感染H7N9病毒，有效保障了甲型H7N9流感病毒的防控工作。截至到2013年6月，未发现新增病例，至此，H7N9得到控制。
（三）其他疫情
SARS疫情之后，我国还先后爆发了多种急性传染病。（1）H5Nl，为甲型禽流感中的一种亚型。我国于2005年10月报告了首例H5N1病例，到2013年2月共报告了45例，死亡30例。（2）人感染猪链球菌病，是由多种致病性猪链球菌感染引起的一种人畜共患传染病。2005年7月，在四川省资阳地区首先发现，至2005年8月2日，疾病得到基本控制，全国共报告205例，死亡37例。（3）H1Nl，为甲型禽流感中的一种亚型。2009年5月1日，中国香港特别行政区发生首例输入性甲型H1Nl流感病例。据卫生部法定传染病疫情通报数据，2009年全国内地累计报告甲型H1N1流感病例121843例，死亡645例。（4）基孔肯雅热，是由基孔肯雅病毒引起，经伊蚊传播，以发热、皮疹及关节疼痛为主要特征的急性传染病。2010年10月1日，东莞市报告万江新村社区发现基孔肯雅热疑似病例，2010年共报告病例253例。
有关部门吸取SARS疫情应对的经验教训，借助逐步建立健全的突发传染病应急管理体系，及时、正确地采取相关措施，迅速控制和消除了相关疫情。
二、2003—2013年我国突发传染病应急管理体系建设情况
十年来，在认真总结吸取抗击SARS经验和教训的基础上，我国突发传染病应急管理体系建设不断完善，无论在管理体制、运行机制、人才队伍和能力建设等内涵建设方面，还是在基础设施、仪器设备等硬件建设方面均实现了跨越式的发展。
（一）建设突发传染病的“一案三制”
SARS发生后，国家开始推进突发传染病应急管理的“一案三制”建设。以《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《职业病防治法》、《食品安全法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规为依据，借鉴国外突发事件处置经验，汲取既往同类突发事件处置经验和教训，有计划、系统地开展了突发传染病应急管理预案体系的编制，初步形成了完整的预案体系，为科学、有序、有效应对突发传染病提供了重要支撑和保障。
人感染H5N1禽流感病例发生以后，国务院及时颁布了《全国高致病禽流感应急预案》，建立了高致病性禽流感预测预警机制，启动疫情零报告和日报告制度，及时掌握疫情信息。当首例输入型甲型H1N1流感病例发生时，卫生部迅速下发了《关于加强人感染猪流感防控应对和准备工作的通知》。人感染H7N9禽流感病例确诊后，国家卫生和计划生育委员会颁发《关于加强人感染H7N9禽流感疫情防控工作的通知》，同时印发《人感染H7N9禽流感诊疗方案（2013年第l版）》、《人感染H7N9禽流感医院感染预防与控制技术指南（2013年版）》、《人感染H7N9禽流感疫情防控方案（第l版）》。
SARS以后，我国政府开始建立从中央到各级地方政府的应急管理体系，逐步形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。实践证明，这种应急管理体制对突发传染病的高效应对起到了决定性作用。
在甲型H5N1疫情应对期间，在政府的统一领导下，通过综合协调卫生、工商、农业、财政等相关部门，在全国范围内严格疫情监测和报告制度，开展拉网式疫情排查，及时发现和处理人和动物疫情，赢得了工作主动。在甲型H1N1疫情应对期间，我国政府结合全球疫情形势和自身国情，确定了“高度重视、积极应对、联防联控、依法科学处置”的防控原则，建立联防联控工作机制，根据疫情发展，及时科学调整完善防控政策和措施。在预警阶段主要采取“外堵输入”的防控策略，加强对来自境外疫情国家人员的健康检疫；在疫情初期阶段主要采取“外堵输入、内防扩散”的防控策略，做好流感病例筛查和密切接触者管理；在疫情快速上升阶段采取“内防扩散、加强重症救治”策略；在疫情末期，主要采取提升监测能力，及时总结防控经验，完善流感大流行应对准备。在H7N9疫情应对期间，我国政府高度重视，及时就疫情和防控工作情况，组织卫生、农业、林业等相关部门，严格落实人、畜防控措施，及时向社会公布疫情并通过多种方式传播科学防控工作知识，有效控制了疫情的进一步发展。
（二）强化疾病预防与控制体系
一是建设各级疾控中心。2003年SARS所暴露出来的我国公共卫生体系的漏洞主要是，对突发传染病的监测、检测、评估、处置等疾病预防及控制水平与能力不足。SARS后，全国各级财政重点投入建设了从国家到省、市、县（区）的各级疾病预防与控制中心，无论在硬件设施建设上还是在水平能力建设上均实现了跨越式的发展，尤其是疾控中心实验室的病原检测能力提升很大。比如2005年四川人感染猪链球菌疫情、2010年东莞基孔肯雅热疫情、2013年H7N9疫情，实验室都能在短时间内检测出病毒、细菌等病原体。在应对H7N9疫情中，国家疾控中心率先从病例中分离出H7N9禽流感病毒，这也是全球范围首次发现人类感染H7N9禽流感病毒，对指导疫情防控起到了关键作用。
二是建设传染病疫情网络直报系统。2004年1月1日，国家疾控中心启动用于法定传染病信息监测的网络直报系统。网络直报系统应用后，医疗卫生机构直接填报疫情与突发公共卫生事件信息，决策部门能在第一时间掌握本辖区的疫情信息，并按日进行传染病疫情报告分析和重大传染病个案管理，特别是随着日、周、月、年疫情分析日趋规范，及时发现、及时报告、及时处理传染病疫情有了基础保障。
截至2011年年底，该系统已覆盖全国100%的疾病预防与控制机构、98%的县级及以上医疗卫生机构和88%的乡镇卫生院，直报用户达6.8万个，实现了突发公共卫生事件和38种传染病疫情网络直报，为疫情的早期应对赢得了时间。目前，我国传染病网络直报系统无论规模、传输信息量以及现实使用覆盖范围在全世界均独一无二。
三是建设传染病防控专业队伍。2010年12月，卫生部出台《国家卫生应急队伍管理办法（试行）》，在全国统筹建设国家级卫生应急队伍，并分别于2011年、2012年完成了多支国家级传染病防控队伍建设。同时，各省（自治区、直辖市）按照国家传染病防控队伍建设要求，分别建设省级传染病防控队伍，逐步形成了国家、省两级，分区域应对突发传染病疫情的专业队伍。目前，国家级传染病防控队伍由中央财政投入建设，配备移动P3（高等级生物安全移动实验室）等先进设备，实行标准化、规范化管理，建立长期培训与演练机制，具备较强的快速反应能力、机动部署能力和自我保障能力，能够在应对突发传染病疫情时发挥重要作用并保证大灾之后无大疫。
四是建设专家咨询委员会（专家组）。专家咨询委员会（专家组）是应急管理体系重要组成部分。国家卫生和计划生育委员会组建突发事件应急医学专家咨询委员会，其中设有突发急性传染病组。省、市、县级卫生行政部门组建了突发急性传染病应急管理专家组。在从SARS以来的历次突发传染病的应急处置工作中，专家们充分发挥决策、咨询、参谋、指导作用，在参与制定突发传染病诊疗方案、防控方案及医院感染预防与控制技术指南，健全完善“一案三制”体系，普及传染病防控知识，以及科学研判突发传染病的趋势等方面均发挥了不可替代的作用。H7N9疫情发生后，国家卫生和计划生育委员会与国家疾控中心通过多种渠道广泛收集疫情及相关信息，多次组织军、地卫生部门和农业、林业专家开展疫情研判和公共卫生风险评估，有针对性地强化落实不明原因肺炎监测、流行病学调查、病原学检测分析、病人和密切接触者的管理等防控措施，有效阻止了疫情扩散蔓延。
（三）规范突发传染病救治体系
SARS发病初期，其救治以分散接诊、集中收治为原则，并未建立定点医院医治。当SARS大流行时，才按传染病防控要求，明确定点医院，设立发热门诊，建立患者转运机制。如将华东地区原有317家接收医院调整为66家，并确定其中46家为定点医院，大大地提高了集中收治率。通过采取这些措施，迅速实现了患者集中收治、医护人员零感染，死亡患者减少，治愈出院患者明显增加。
各地总结借鉴SARS救治经验，逐步建立了规范的突发传染病救治体系。在救治过程中，首先确定定点收治医院，集中治疗，以防疾病扩散传播。
同时出台临床诊治标准，规范医院感染管理和发热门诊设置，实行疑似患者分开收治，加强防护，严防医院内交叉感染。规范临床诊治标准，及时推荐效果明显的中西医结合治疗方案，多种形式培训医护人员，组建临床治疗专家组，提高诊断准确性和患者治疗效果。集中医疗抢救设备，统筹医疗技术力量，完善重症监护病房条件，组建由呼吸、传染、重症监护方面专家组成的救治组，救治重症患者。同时，在突发传染病应急管理部门的统一领导、协调下，通过采取多部门、多学科合作的方式，极大地提高了重症患者的救治成功率。
三、总结与展望
从SARS到人感染H7N9禽流感，我国突发传染病应急管理体系建设整整经历了10年。从SARS大流行前期的仓促无序到人感染H7N9禽流感利的自信、从容、有序，不仅反映了我国突发传染病应急管理体系建设的成就，更反映了我国突发传染病已经实现从“被动应对”向“主动防控”的应急管理工作理念的转变。我国应对人感染H7N9禽流感工作，受到了世界卫生组织（World Health Organization，WHO）卫生安全事务助理总干事福田敬二的高度赞扬，称“中国的应对堪称典范”。经过十年的发展，我国突发传染病应急管理工作的主要经验可以概括为以下7个方面。
一是在中国各级政府统一领导下，充分发挥卫生、林业、农业、工商、财政等多个相关政府部门联防联控工作机制作用，从疫情源头开始治理，严控各个环节。二是充分利用传染病网络直报系统，加强疫情监测预警体系建设，做到早发现、早报告，防止疫情扩散。三是充分发挥突发传染病预防与控制体系（全国疾控中心网络）以及医疗救治体系（全国定点医院网络）在疾病防控与救治方面的优势，有力、有序、有效、有度地推进各项防控与救治保障工作，避免重症和死亡病例发生。四是充分依靠突发传染病防控专家和医疗救治专家，按照“依法、科学、规范、统一”的工作原则，研究确定传染病防控策略措施，制定诊疗方案、防控方案以及医院感染预防与控制技术指南等等，指导全国开展疫情防控和对地方疫情防控工作进行规范指导。五是充分发挥基层医疗卫生机构的作用，深入开展爱国卫生运动，普及传染病防控知识，增强群众防病意识。六是广泛开展全方位的合作，包括国际间的交流与合作，以便尽快明确感染来源、摸清疾病流行特征、研发诊断试剂与疫苗、推进治疗药物筛选，为下一步的疫情防控工作提供技术保障。七是公开、及时、准确开展疫情通报，加强疫情信息管理。
展望未来要筑牢中国的防疫大堤，还有很多地方需要加强和完善。一要不断强化公民的危机意识和社会责任意识。通过加强危机教育，帮助公众掌握基本的传染病防控技能，努力提高公众心理承受能力。同时，每一个公民在面对威胁公共健康与社会安全的传染病时，应主动隔离，主动治疗。这不仅是个人应该承担的社会责任，也是必须承担的法定义务。二要不断完善突发传染病应急管理体系，建立应对突发传染病的各种储备，包括技术理论储备、病原体分离鉴定技术储备、诊疗技术储备（疾病／症状）和药品器材储备。三要加强专业传染病防控队伍技术与能力建设，尤其是要加强基层疾控中心建设，培养基层流行病学调查骨干。同时应建立培训基地，健全培训机制，针对不同的队伍进行差异化培训，定期开展演练，提高实战能力。四要加强突发传染病的应急医学救治体系建设，重点提高突发传染病的早期诊断能力与重症患者医疗救治能力，降低病死率。各定点医院还应该具备能够在需要的时候随时大规模收治传染病人的能力。
作者简介：
黄飞，广东省卫生厅副厅长。赵国香，广东省应急医院职员。何剑锋，广东省疾病控制中心流行病研究所所长。李观明，广东省应急医院副院长。田军章，广东省应急医院院长。
本文转载自《中国应急管理》
