摘要：应急财产征用与补偿是应急管理的一个重要组成部分，但目前相关制度尚不健全。本文在对我国应急财产征用与补偿存在的主要问题进行分析的基础上，提出了相关制度设计框架。一是尽快完善相关法律制度；二是细化管理流程；三是将应急征用补偿所需的资金纳入应急资金体系；四是结合财政、会计等相关管理要求，按征用财产的种类和属性，分别确定补偿的原则与计算标准，以提高应急财产征用与补偿的科学性和稳定性。
关键词：应急财产征用；补偿标准；资金来源
应急财产征用与补偿是应急管理的一个重要组成部分。在我国近年来的应急管理实践中，已发生过多起政府进行应急征用和补偿的实例。如2008年四川汶川特大地震发生后，政府在处置唐家山堰塞湖时，对因泄洪受损地区以及紧急征用的越野车、工程机械等都分别给予了补偿。但总体而言，目前我国应急征用与补偿的法律依据、工作机制、业务流程、补偿标准、资金来源等方面还存在诸多不足之处。鉴于应急征用与补偿工作既关系到应急处置的实际效果，也关系到有关主体的实际利益，因此有必要认真研究，积极探索相关制度建设之道。
一、我国应急管理中征用财产的主要类别
应急管理中的财产征用与补偿是指在突发事件中的应急处置中，政府出于公共利益的需要，依照法律规定，强制征用有关企事业单位、公司、家庭和个人的某些财产物资，用于应急处置并在事后给予适当补偿的行为。
由于突发事件的不同、各类应急处置的需要不同，应急财产征用的内容也不相同，具体品种、类别、数量都因地而异。不过一般来说，在突发事件的应急处置中，政府征用的财产基本上可划分为五大类：物资、设备、设施、场所和其他，其中每一类又包含了多个子类和具体内容，如下表所示。
由于应急处置的特殊性和差异性，实际工作中需要征用的财产类别多样、形态复杂性，且涉及到的被征用主体多为企事业单位、公司、家庭或个人，这在一定程度上表明了应急征用与补偿的复杂性和利益敏感性，也表明了建立一个规范的应急征用与补偿制度的必要性与迫切性。
二、当前我国应急征用与补偿中存在的主要问题
总体而言，当前我国有关应急征用与补偿的制度尚不能满足加强应急管理的总体要求，也不能满足实际工作的需要，概括起来主要存在以下几个方面的问题。
（一）缺乏明确、统一的工作机制，相关管理比较粗放
目前，我国关于应急处置财产征用及补偿的规定比较笼统，难以满足实际工作的需要。我国《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《防洪法》等突发事件应急处置中的财产征用及补偿有一些规定，但通常比较原则、笼统，如《突发事件应对法》第12条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或都征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”落实到荼机制层面，则明显可见机制缺失、管理粗放。比较常见的做法是：相关部门通过签发征用通知即可获得财产的使用权，但多数情况下没有建立后续的使用台帐和流水记录，个别情况下甚至发生资料丢失的情况，给后期的补偿工作带来不便。在进行征用补偿时，一般没有对征用物资的原值、净值、折旧情况、使用情况、损失情况等进行有合理依据的计算与评估，通常是大致估计补偿金额，随意性比较大，容易引发争议。
（二）应急财产征用的补偿资金没有稳定来源
目前用于应急征用补偿的资金来源缺乏稳定可靠的保障，有时有、有时没有；有时多一点、有时少一点，且越往基层，补偿资金不到位的情况越突出。理论上讲，应急征用后的补偿资金应当是整个应急资金的一个组成部分，但在我国各级政府都没有建立专门的应急准备资金的情况下，突发事件一旦发生，资金的主要来源是上级财政部门，资金的主要使用方向是应急处置，很多情况下对补偿环节的资金需求有所忽略，补偿资金难以到位，也为补偿工作的正常开展带来影响。
（三）应急处置财产征用的补偿标准不明确、不具体
理论上讲，应急处置中征用的财产种类繁多、品种复杂，补偿时既要考虑物品本身的折旧情况，也要考虑征用所造成的损失与损坏情况，技术性较强，需要进行一对一的具体计算工作。但是，现行制度规定中只有要给予补偿的原则，缺乏计算补偿金额的标准与公式，故实践中有关方面往往只能对补偿金额进行大致的估计，缺乏科学性，发生矛盾时也缺少说服力。
可以看出，尽管目前我国有关法律中有一些关于应急财产征用与补偿的原则性规定，但落实到操作层面的具体制度还存在诸多空白。与当前我国应急管理需要相适应的、具有较强可操作性的应急财产征用和补偿制度还远未建立起来。
三、我国应急处置财产征用与补偿的制度框架设计
近年来，我国加强与提升应急管理的需求日益迫切，应急管理形势发展很快。与此相适应，应急财产征用与补偿也宜尽快纳入科学化、制度化的轨道。由于应急财产征用与补偿工作涉及到法律、财政、会计等多个学科，一个合理的制度框架设计，一方面既要尊重这些学科对于“财产征用”行为的基本理解与相关原则规定；另一方面更要有效利用这些学科现有的知识。据此，我们在参照有关行政征用与补偿相关法律规定的同时，结合会计制度对于各类资产计价的一般要求、综合现行财政管理制度规定，探索我国应急财产征用与补偿的制度设计框架。
（一）完善我国应急财产征用与补偿的相关法律制度
1.在宪法中明确“公平”补偿的原则。纵观行政补偿法律体系较为完善的国家，其宪法中均确立了财产征用的补偿原则，如法国的公平补偿原则、日本的正当补偿原则、美国的公平合理补偿原则等。我国应在借鉴国外经验并结合我国实际情况的基础上，在宪法中增加对私人财产的征用应当给予“公平补偿”的基本原则，作为应急征用补偿的基本原则与指导思想。
2.建立应急处置财产征用及补偿的统一法律规定。针对有关应急征用与补偿的法律规定比较分散、比较笼统的情况，笔者认为可以对这些法律条文进行适当的整合和细化。具体而言，一是将现有的法律中关于应急处置财产征用与补偿的规定进行修改和规范，统一整合进《突发事件应对法》中；二是明确应急征用与补偿的具体实施程序；三是分类制定应急征用财产的补偿计算标准；四是明确将补偿所需资金纳入整个应急财政资金的范畴之中。
3.建立应急征用与补偿的司法救济制度。建立应急征用与补偿的司法救济制度是规范和约束政府在应急处置中滥用自由裁量权的重要手段，也可以有效保障被征用人合法财产权利，可在相关法律顾问中明确写入：被征用人在对补偿结果有异议或是逾期未获得补偿时，有提起诉讼的权利。
（二）细化应急财产征用与补偿的管理流程
1.制发应急处置征用通知书。实施征用的政府单位应在应急处置征用通知书中明确记录征用单位名称、单位地址、联系方法、执行人员姓名、征用用途、征用时间、征用地点、征用期限以及被征用财产的名称、数量、型号等内容。若由于情况紧急无法在事先制定，则应在事后及时补办相关手续。此外，应急处置征用通知书宜采用一式多联的形式，由征用单位和被征用人各留一联。
2.建立被征用财产的管理台帐。管理台帐用来详细登记被征用财产的交接、使用、毁损、返还等情况，这既是应急的必要工作资料，也是后期返还、补偿的原始依据。管理台帐应有专人负责，对每个使用环节的情况进行记录。若情况紧急无法当时完成，事后也要及时补登、补记。
3.对被征用人进行补偿。按照被征用财产的使用情况、财产种类以及事先确定的原则和标准，计算出合理的补偿金额。在此，最重要的是要有计算补偿金额的科学、合理依据，这样才能最大限度减少双方争议。
4.补偿结果公示。在政府完成对被征用人补偿标准的确定以后，可将补偿工作的相关信息，如适用的补偿标准、最终补偿金额等，以适当的方式进行公示，接受利益相关方质询和监督。
（三）分类制定补偿标准，合理计算补偿金额
如前所述，应急处置中征用的财产可以分为物资、设备、设施、场所以及其他财产五类。由于财产属性不同，进行补偿的标准与计算方法也各不相同，现行会计制度对此有十分明确的规定。在合理引用的基础上，即可分类制定出不同财产适用的补偿标准与计价准则。
物资——按市场价格进行补偿。应急处置中被征用的物资，如生活必需品（如食品、饮用水等）、能源（如电、油、气等）、医疗用品等，通常会随着使用而被一次性消耗完毕。因此，在对这类物资进行补偿时，可以选择购入时的市场价格或者是被征用当天的市场价格作为标准，全额补偿。
设备——根据其使用情况确定补偿金额。在应急处置工作中，被征用的设备类财产主要为器械、工程机械、交通运输工具等。这类财产属于固定资产，可多次反复使用。应急征用只消耗了其中一部分价值，因而可分别以下情况，分别确定补偿标准。（1）被征用后完好返还的设备——按折旧部分价值补偿。这类征用只是对该设备类财产造成资产价值上的折旧，因而可根据其折旧部分的价值进行补偿。参照我国企业会计准则中的相关规定和企业的日常会计记录，就可确定该类财产适用的固定资产折旧方法，然后再根据其征用时间、使用强度等因素，就可计算出具体的折旧价值。这就是应当予以补偿的价格。对于会计记录不健全的小微企业、个体户或家庭，也可根据这一基本原则计算出近似的补偿金额。（2）被征用后有所毁损、但可修复的设备——按修复所需费用补偿。某些情况下，应急征用可能造成设备一定程度的破坏，但进行适当的修复以后，设备便能恢复原状并重新投入正常使用。在这种情况下，补偿金额为该设备进行修复所需的费用。具体操作上有两种方法，一是通过修复恢复原状，再返还给被征用人，二是修复费用为标准，确定补偿金额。（3）被征用后发生报废或灭失的设备类财产——按净值或重置成本进行补偿。某些情况下，应急征用也可能造成设备完全报废或灭失。在完全报废的情况下，可以该设备类资产的重置成本减去残值后的价值作为补偿标准；在完全灭失的情况下，补偿标准为被征用时的将会或重置成本。
设施——根据具体使用情况确定补偿金额。在应急管理中被征用的设施类财产主要是指附属于某种设备或场所、不可或难以移动的财产，多为固定资产。对这类设施的补偿标准基本上可以参照上述设备类资产的补偿标准进行。
场所——根据场所属性确定补偿标准。在应急管理中，被征用的场所通常指宾馆、医疗机构、体育场馆等房屋类财产以及公园等。对这类财产进行补偿时，必须基于其本身是否是营业性场所这一重要属性来选择不同的补偿标准。（1）营业性场所——按同期营业收入平均水平补偿。营业性的场所被征用后，通常会发生直接耗费与间接损失两类成本。其中，直接的经济耗费为该场所在应急征用期间保持正常动作所需的人工费、租金、水电费等；间接的经济损失则为该场所在应急征用期间因暂停营业所带来的经济损失。补偿应同时考虑这两方面的因素，直接经济耗费可以实际发生金额为补偿标准，间接损失则可综合过去三年内该场所的财务报表中的有关数据进行认定。（2）非营业性的场所类财产——按临时性费用开支补偿或给予补偿。非营业性的场所类主要指广场、公共绿地等避难场所，应急征用对其造成的损失有限，通常仅包括直接的经济耗费，因些可以实际发生额作为补偿标准。
合并计算应急补偿金额。在分类确定补偿标准、计算补偿金额以后，即可合并计算出某次应急征用所需的补偿总金额。公式如下：
其中，C为某企业、家庭或个人应获得补偿总额，Cm被征用的物资类财产应获得的补偿金额，Cet为设备类财产的补偿金额，Cit为设施类财产的补偿金额，Cpt为场所类财产的补偿金额，其中t分别代表折旧、修复与重置三种情况。该总金额可用于向财政部门申请资金使用。
（四）建立应急补偿资金的财政保障机制
笼统而言，应急征用与补偿的资金需求应当纳入应急财政资金范畴，由财政部门全额保障。但是，由于我国实行“统一领导、分级管理”的行政体制，因此资金责任还需要进一步在各级财政之间进行划分。对此，我们曾设计出比较完善的应急财政制度框架体系。根据这一体系的基本思想，各财政都要建立自己的应急准备金；在此基础上，凡由本级地方政府启动的突发事件响应，均属本级政府的事权范围，在此范围内发生的应急补偿资金，主要由本级财政负责列支；在中央启动国家级应急响应的情况下，相关的应急补偿支出纳入中央与地方应急财政责任的整体核算框架。核算的基本思路是：中央财政在综合各地区上年灾害情况、实际经济损失、地方实际财力等方面因素的基础上，设立两条控制线，第一控制线基本上覆盖地方政府启动本级应急响应所需的资金范围（包括应急补偿）资金，凡在这个范围内的支出，主要由地方政府承担；第二控制线覆盖中央启动的应急响应，这个范围内的支出，主要由中央财政承担。
总之，应急财产征用与补偿是一项复杂细致的工作，既涉及到相关法律规定，也涉及到现行行政、财政管理体制，同时还需要大量借鉴现行会计制度的若干规定。只有在综合学习、借鉴这几个领域相关知识的基础上，结合我国现阶段应急征用与补偿的实际情况，才能构建出一个科学合理的应急征用与补偿制度，这对于促进我国应急管理的发展、维护社会和谐稳定，具有重要的现实意义。
作者简介：
冯俏彬，国家行政学院经济学部教授、博士生导师。江博，西南财经大学财政税务学院硕士研究生，现任职于中国工商银行广东省分行。
本文转载自《中国应急管理》
