【摘要】近十年来，我国的应急医学救援体系得到大力发展，取得了一定的成果，也存在卫生应急指挥决策系统不完善、卫生应急队伍装备和技术水平亟待提高、缺乏区域性医疗应急救援中心等诸多问题。必须尽快建立与完善应急医学救援体系，通过加大资源投入，深入推进应急医学救援专业队伍建设、应急医学救援培训与演练基地建设、社区。卫生应急网络及医学救援志愿者队伍建设、区域应急医学救援体系建设，提高我国卫生应急综合能力。

【关键词】应急医学；医学救援；体系；现状；对策

突发事件发生后，为了最大程度地减少突发事件造成的生命和健康危害，降低死亡率和残疾率，维护身心健康，必须尽快开展高效的紧急救治、疾病防控和卫生保障工作，这就是应急医学救援。应急医学救援是一项系统性很强的工作，是由组织指挥、应急预案制定、应急医学救援力量建设、应急科研训练和应急法律法规等方面组合而成的一体化的医学救援体系。2003年sARS之后，我国的应急医学救援体系得到大力发展，取得了一定成果，也存在诸多问题。不断健全完善应急医学救援体系，提升应急医学救援能力，具有重大现实意义。

一、我国应急医学救援体系建设现状

（一）管理体系。2003年以前，我国应急医学救援管理研究仍处于萌芽时期，研究方向主要集中在自然灾害的应急医学救援管理方面，包括单项灾害、区域综合灾害以及灾害理论、减灾对策、灾害保险等，对于应急管理一般规律的综合性研究成果不多。2003年sARS之后，随着国家应急组织管理和研究体系的建立，卫生应急工作也快速推进。2004年4月，卫生部成立了卫生应急办公室。目前，我国突发公共卫生应急机制和管理指挥体系基本建立。全国所有省级卫生行政部门、绝大多数省疾病预防控制中心、绝大多数地（市）和超过半数县的卫生行政部门设立了应急管理办公室。在依托现有的卫生应急管理、医疗救治体系、疾病预防控制体系的基础上，全国卫生领域健全应急机制，加强应急能力建设，形成了由国家级、省级、地市级、县级、社区、乡镇基层医疗卫生力量共同组成的突发事件紧急医学救援体系。该体系主要包括由政府主导、多部门参与的突发事件紧急医学救援指挥协调机制，医学救援信息指挥系统，院前医学救援力量，院内应急医疗救治力量，突发事件公共卫生应急处置力量，核辐射、化学中毒事件应急处置力量。特别是在传染病监测预警方面，由全国疾控机构的1557个国家级监测点主动监测25种重点传染病和病媒生物；通过整合有关医院的现有资源，将各级现有的传染病医疗救治定点医院分类建设成国家级、省级、地市级传染病救治基地；建立传染病网络直报系统，实现了传染病报告的动态性、实时性和网络化管理。

（二）应急预案体系。2003年，党中央、国务院在认真总结SARS防治工作的经验和教训的基础上，部署应急管理“一案三制”的建设工作，拉开了我国应急管理体系构建工作的序幕。突发公共卫生事件应急预案体系也逐步完善起来。2003年5月，国务院第7次常务会议通过《突发公共卫生事件应急条例》。2006年颁布实施《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《人感染高致病性禽流感应急预案》、《疟疾突发疫情应急处理预案》、“卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案》。2007年出台《群体性不明原因疾病应急处置（试行）方案》、《高温中暑事件卫生应急预案》、《出人境口岸猴痘防治预案》、《人感染高致病性禽流感应急预案》。2008年发布《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》、《地震灾区鼠疫等3种传染病疫情应急处理预案》、《国家重大食品安全事故应急预案》。

我国的突发公共卫生事件应急预案体系建设以适应我国基本国情与国民经济社会发展现状为主要方向，在实践中不断检验修正、完善发展，近年来成功应对高致病性禽流感威胁的事实彰显卫生应急预案体系建设的重要性及成效。

（三）应急医学救援专业队伍建设。2000年以前，我国并没有专业的应急医学救援队伍。2001年4月，时任国务院副总理温家宝授旗成立国家地震灾害紧急救援队（对外称中国国际救援队），这是我国第一支综合的应急救援专业救援队。救援队设有急救医疗组，设组长1人，医疗人员45人，在国际与国内多次大型灾害应急医学救援中发挥了积极作用。汶川特大地震以后，国家深刻认识到开展全国范围内卫生应急救援专业队伍体系建设的重要性和紧迫性，卫生部于2O10年6月—10月在全国范围内开展了卫生应急基本情况调查。调查表明，我国卫生应急队伍与现代卫生应急救援实际需求存在巨大落差。为了解决这一问题，2O10年12月，卫生部出台了《国家卫生应急队伍管理办法（试行）》，按照“统一指挥、纪律严明，反应迅速、处置高效，平战结合、布局合理，立足国内、面向国际”的原则，统筹建设国家级卫生应急队伍，地方建设具有地域特点的各类卫生应急救援专业队伍，初步形成从中央到地方的应急医学救援队伍体系。2011年，卫生部在全国9个省区统一规划建设了4类共11支国家卫生应急队伍，其中包括6支紧急医学救援队伍、3支突发急性传染病防控队伍、1支突发中毒事件组织队伍和1支核辐射突发事件卫生应急队伍，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件相关的应急救援，共装备应急专用车载处置平台100余台。2012年，卫生部启动第二批建设项目共3类11支队伍，包括紧急医学救援类、突发急性传染病防控类以及突发中毒事件处置类，并于2012年底完成建设任务。至此，逐步形成了分区域、分类别应对和处置突发事件的应急医学救援格局。除中国国际救援队外，我国其他应急救援专业队伍建设时间不长，尚未以成建制方式参加应急救援实战检验，但应急救援队伍的组建、培训、运作管理、制度预案等工作已初见成效。

（四）应急医学救援志愿者队伍建设。社区志愿者和青年志愿者是我国目前最大的两支志愿队伍。目前，全国有社区志愿者组织8万个，社区志愿者1800万人。志愿服务领域由原来单一的社区帮扶逐步延伸到了农村扶贫、国际援助、赛会服务、应急救援等领域；服务区域由城乡社区发展到整个国家，甚至世界各地。具备各种救援技能的医学救援志愿者成为相对缺乏的医学救援力量的有力补充，在历次重大灾害事故救援中发挥了重要作用。中国国际救援队自2003年到2010年问的lO次国外救援行动中共招募医疗志愿者93名，成为救援队的重要辅助力量。第29届北京奥运会老山自行车场馆内，医疗志愿者团队在“白金十分钟”成功抢救一名外籍教练，产生了广泛的国际影响。 

二、我国应急医学救援体系建设存在的主要问题

2008年汶川特大地震后我国应急医学救援在时效性、安全性和经济效益等方面均有了明显的提高，但我国应急医学救援体系建设仍存在诸多问题有待解决。

（一）应急医学救援资源不足。现代救援理念亟待建立。目前，我国80%的医疗资源集中在占人口30%的城市，其中2／3又集中在大医院，严重失衡的医疗资源配置布局势必影响应急医学救援的成效。调整应急医学救援资源方面的措施乏善可陈，主要原因：一是由于应急医学救援的公益特性，不可能是一种大投入大产出的专业，管理层难以投入足够的资金和人员编制等资源；二是我国省市县三级医学救援队伍的专业化建设仍处于规划阶段，专业医学救援中心和救援队伍在突发事件救援中的重要性仍未得到足够的认识和重视；三是现代应急医学救援的内涵、方法、专业化管理理念还没有完全普及，使得应急准备工作尚缺乏长远规划。目前，需要尽快从上到下统一思想，建立“符合国情、着眼长远、政府主导、分级负责、平急结合、注重效益、评建结合、管建双赢”的现代救援新理念。

（二）应急医学救援主体不明确。我国当前突发事件的应急医学救援工作基本上还是依托以120急救中心为主所形成的急救网络，在应对重大突发事件时，由卫生行政部门在急救网络专家库中抽调专家组成临时应急医学救援队伍，并指定队长。这种临时组建的非专业应急救援队伍，救援人员大多没有接受过正规的应急医学救援培训与演练，缺乏处理大规模群死群伤与野外实战的经验，这种组合的、非专业的应急救援队伍不可能是合格的紧急医学救援队伍，其工作力度和救援技能均难以满足灾难现场紧急医学救援的实际需求，导致实际救援中难免出现行动迟缓、多头指挥、现场混乱、装备不全、救援不力等情况，难以适应紧急医学救援实际需求，难以承担重大灾难事故的应急医学救援任务。

（三）救援人员技术水平参差不齐。由于临时组成的应急医学救援队伍来自日常医疗工作的各个专业，救援人员技术水平参差不齐，一些人员未接受过专业培洲，缺乏灾害现场救治知识和技能，个别救援人员甚至不懂检伤分类，不遵循先救命后治伤、先救重后救轻的抢救原则，缺乏基本的应急医学救援技能，在实际救援过程中很可能导致伤病员在救援过程加重伤病情，在运送途中或达到医院后不久死亡或造成终身残疾。

（四）现场指挥员培训机制未建立，专业素养有待提高。应急医学救援是一个系统工程，不仅需要精干的专业队伍，还需要多部门、多方位的协同，需要统一高效的指挥，现场指挥员的专业素养往往直接关系到紧急医学救援工作的成效。1995年4月卫生部发布的《灾害事故医疗救援工作管理办法》虽然基本明确了省、市、县三级指挥队伍和场内场外二层指挥队伍的职责，但随着时代的发展，应急救援的复杂化、专业化程度提升对现场指挥员素质提出更高的要求。而现有的培训演练处于分散、自发、随机状态，我国医疗紧急救援指挥队伍系统、规范的培训机制尚未建立；另外全国突发公共事件医疗应急救援总体预案尚未出台，部分省的预案尚在讨论制定之中，我国医疗紧急救援指挥管理组织仍不完善，架构不清晰，各级卫生行政部门对医疗救援指挥队伍建设的重要性和紧迫性认识仍不足。临时指定的指挥员缺乏公共危机管理和重大伤亡救援管理的专业培训，对医学救援应急机制、指挥流程不了解、不熟悉，各级指挥员职责划分不明、应对能力和技术能力不够强，存在指挥队伍不到位，指挥权限不明确或多头指挥、医疗卫生救援体系指挥与公安消防等救援指挥系统不协调等情况。结果导致难以快速有效组织和调动医学救援资源、做好救援保障，从而直接影响了应急救援的时效性，最终影响了救援的效果。

（五）应急医学救援装备建设滞后，自我保障能力基本缺失。尽管卫生部应急办制订了《卫生应急队伍装备参考目录》，为卫生应急救援队伍装备建设提供指南，然而，由于我国应急医学救援体系建设起步较晚，救援装备建设与救援客观要求相去甚远。目前，全国除了几支国家级应急医学救援队伍装备水平基本达标，能够实现自我保障外，绝大多数医学救援队伍装备陈旧，缺乏基本的后勤保障设备、设施，这样的救援队伍进入灾难现场后，由于不能实现自我支持和保障而成为需要占用灾区救援资源的“救助对象”。如某些救援队衣物准备不足，在进人寒冷的灾区后无法开展救援，反需紧急调配防寒衣物，影响了救援进度，加重了物资供应救援部门的负担。

（六）医学救援志愿者组织管理机制缺位。卫生事件应急预案中缺乏医疗志愿者应急管理预案。从志愿者的遴选、登记、注册，到培训、管理、分工，以及奖励机制等尚无统一的机制，势必影响志愿者作用的发挥。 

　三、我国应急医学救援体系建设的对策建议

目前，应急医学正在从“应付紧急”向“应在未急”转变：“救援”正从重灾后处置向灾前预防与灾后处置并重转变，从短期的非常态（急救）行动向持续的常态（平急结合）转变。以国际先进的应急医学救援标准为目标，围绕医学救援、疾病预防和卫生保障三大任务，以应急医学救援队伍（人员）为主体，以区域紧急医学救援中心为核心，以紧急医学救援基地为依托，按照国家和省两级结构构建我国应急医学救援网络体系是我国应急医学救援体系建设的发展方向。

（一）加大应急医学救援资源投入，完善应急医学救援体系框架建设。原则上依据《中央预算内专项资金项目紧急医学救援体系建设指导意见》，科学合理确定紧急医学救援体系的建设规模和投资，由中央专项补助资金和地方财政资金等多渠道筹措解决。要对贫困、民族、边境和革命老区的建设项目予以重点倾斜照顾。我国各级卫生部门应建立预防与应急并重、常态与非常态相结合的工作模式，建立由政府领导、统一指挥、属地管理、分级负责、军地协同、措施联动的突发事件应急医学救援体系。

（二）强化应急医学救援专业队伍体系建设。按照“中央指导、地方负责、统筹兼顾、平急结合、因地制直、合理布局”的原则，依托现有医疗机构，采用平急结合的管理模式，逐步在全国范围内，按区域建立符合国情、覆盖城乡、功能完善、反应灵敏，运转协调、持续发展的应急医学救援专业队伍。各级队伍建设以政府财政投人为主，接受同级卫生行政部门领导，实行标准化、规范化管理，形成由国家、省两级，省、市（地）、县、社区等不同层次组成的紧急医学救援专业队伍网络体系。各级专业救援队伍建立长期的培训与演练机制，各级救援队员具备一专多能的医学救援知识和技能、健康的体魄、顽强的品质、良好的心理素质和团队精神，以及生存适应、独立作战的能力。同时，应急医学救援专业队伍应装备齐全，具有足够强的应急反应能力、机动部署能力、医疗救治能力、自我保障能力。

（三）建设应急医学救援培训与演练基地。按行政区域，在全国范围内统一规划建设国家级、省级应急医学救援培训与演练基地，前者代表国家级应急医学救援水平，后者代表省级应急医学救援水平，两者都是本区域内的应急医学救援中心，不仅能够快速、有效地承担本区域内的立体救援工作，还要能够指导、组织区域内专业、非专业的救援队伍开展应急医学救援培训、应急演练等，以及承担应急医学科学研究工作。省级应急医学救援基地条件成熟可考核认证为国家级应急医学救援基地。

（四）社区卫生应急网络及医学救援志愿者队伍建设。社区常常是突发事件的源头，应急工作的终端，应急医学救援网络的网底，自救互救的据点，第一时间救治的现场。第一时间的应急医学救援是一个社会范畴的概念。“白金10分钟”和“黄金1小时”的救援往往在社区实施。社区救援是初级医学救援的保障，是减少死亡和残疾的关键。社区居民的危机意识、避险逃生知识和自救互救能力，应急物资的储备，紧急救援站和避护场所等是社区应对突发事件的有力保障。因此，加强社区应急医学救援基础设施建设、提高社区急救医疗装备水平、提升社区志愿者的应急医学救援技能、培养社区居民自救互救意识与水平，是应急医学救援体系建设的重要环节。另外，要进一步建立志愿者管理长效机制，各级政府、卫生管理部门、医院的突发公共卫生事件应急预案中应建立志愿者应急管理预案。卫生行政主管部门对本行政区域内医疗志愿者进行登记、注册、管理，使医疗志愿者团体化；按其特长或专业或服务意向划分专业组；拟订志愿者技能培训和考核标准，对考核合格的志愿者颁发服务资格证；编制医疗志愿者服务规范指导细则，明确服务分工范围，使其救援行动有章可循。

（五）建设应急医学救援指挥队伍。应急医学救援指挥队伍建设是突发公共卫生事件应急机制建设的重要内容，是应急医疗救治体系建设的首要任务。通过制定各种突发公共事件的医疗救援应急预案，建立完整的指挥架构，明确各级指挥员权限职责，各司其职，才能建立起统一指挥、快速反应的各级指挥系统。实施分级分层系统培训，加快紧急医疗救援指挥队伍能力建设。建立指挥队伍培训基地，建立长效培训机制。组织规范演练，提高指挥队伍的实战能力。实现救援指挥队伍向规范化、标准化、国际化方向发展。

（六）区域应急医学救援体系建设。构建能够覆盖所属区域范围，涉及国家、省、市、县、社区级应急医学救援网络，建立可快速有效实施应急医学救援的完整体系及运行机制，形成系统完善的区域紧急医学救援体系。各区域救援体系应结合区域内各种突发事件致伤、致病等规律特点，研究各种针对性的救援模式方法，研发先进实用技术装备；应研究制订适合应急医学救援机构建设验收、救援力量培训考核、救援能力验证与施救效果评估的方法和标准制度；应科学构建区域级紧急医学救援示范工程，建设应急医学救援示范点，以点带面，构建区域级紧急医学救援体制机制、运行模式并组织开展应急医学救援验证试验。

总之，应急医学救援体系建设是时代发展的迫切需求，任重道远。一个以建设区域紧急医学救援中心为纲的紧急医学救援网正日益完善和发展壮大，大力推动发展中国应急医学，必将为保障人民生命财产安全、构建和谐幸福社会发挥重要的作用。

作者简介：

田军章，教授，博士生导师，广东省第二人民医院（广东省应急医院）院长。

王声湧，教授，硕士生导师，首届国家教学名师，中华预防医学会常务理事。

叶泽兵，主任医师。硕士生导师，广东省第二人民医院（广东省应急医院）急诊科主任。

本文转载自《中国应急管理》