2011年底，一则美国田纳西州南富尔顿市消防员“见火不救”的报道引起广泛关注。2005年8月，我国吉林省公主岭市范家屯镇也曾发生相似事件。比较研究这两起事件，对于正确选择城乡灭火救援基本公共服务均等化的实现路径，具有深刻启示。
一、基本情况
（一）范家屯镇民办消防队“见火不救”。范家屯镇位于吉林省公主岭市（县级市），东部接邻长春市，面积214k㎡，常住人口约12万，是国家商品粮基地和全国重点镇（全国1887个，吉林省43个），距公主岭市区36公里，由于当地没有专业消防力量，火灾扑救不及时的问题十分突出。
1999年，镇政府同意在当地开办汽车修配厂的村民孙某出资40万元购置3台水罐消防车、招募18名消防员成立民办消防队，并下发文件规定全镇人口按每人每年1元（后提高到2元）的标准集资，由镇政府代收、公安分局代管，上交财政后支付民办消防队费用。该队自成立至2005年7月共扑救火灾216l起，挽回经挤损失上千万元，受到当地群众好评，曾被四平市政府授予“安全生产先进集体”称号。
成立之初，范家屯镇民办消防队就一直面临收费难的问题，每年实收不到lO万元，只够勉强维持人员工资和油料、装备维修开支。2003年国家全面清理涉农收费，镇政府不再代收费用，让民办消防队自行到各村收费，与交费的村签署《防火协议书》并负责灭火。2005年8月5日15时，该镇尖山子村七队村民修某家失火，民办消防队因该村两年未交“灭火费”而拒绝出车，村民继而向公主岭消防大队报警，虽然消防大队立即出动l辆水罐消防车赶赴现场，但由于尖山子村距公主岭市区约40公里，且当天102国道严重堵车，到19时50分消防车到场时火早已熄灭，起火的三间民宅全部烧毁。此事引发社会各界热烈讨论，《中国青年报》、《法制日报》、《人民公安报》，央视新闻频道的《今日说法》、《社会记录》专栏和人民网、新华网等网站都作了大量报道。
（二）南富尔顿市志愿消防队“见火不救”。南富尔顿市是一个人口不到3000，面积仅有8k㎡的小镇，位于美国田纳西州西北的奥拜恩县。奥拜恩县域内总人口32450人，其中14022人居住在乡村，18428人居住在南富尔顿等8个市镇。需要说明的是，美国实行联邦、州和地方三级政府架构，县、市、镇是平等的地方政府主体，在各自辖区内行使征税权力并实施社会管理、提供公共服务。
奥拜恩县没有消防队，乡村火灾均由邻近市镇的消防队代为扑救（县政府所在地尤尼恩市消防队为职业制共有42名职业消防员，南富尔顿等7个市镇为志愿制共有144名志愿消防员），每年此类火灾占市镇消防队出动次数的60%以上。为弥补扑救辖区外火灾额外增加的费用，市镇消防队按每次500美元的标准向业主或承保的保险公司收费，并分两种模式：一种是“订购”式，即乡村居民向临近的市镇消防队缴纳“年费”并签订合同“订购”消防服务，南富尔顿实行的就是这种模式；收费标准是每户每年75美元，每次灭火再另收500美元“服务费”。每年南富尔顿消防队向1100户周边居民发放交费通知，但实际交费只有950户左右。另一种是“非订购”式，即不收年费，只在扑救每起火灾后收费500美元。实际收费情况并不乐观，每年奥拜恩县域内8个市镇消防队“年费”加“服务费”实收50%不到，由于没有强制收费手段，各市镇消防队普遍感到经费不足，无力承担市镇外火灾的扑救。
20111年12月5日，奥拜恩县一座乡村建筑失火，因房主未缴纳“年费”，接警到场的南富尔顿市消防队确认无人被困且不会蔓延到其他建筑后拒绝灭火。火灾虽未造成人员伤亡，但起火建筑全部烧毁。而就在一年多前的2010年9月29日，当地已经发生过一起类似事件。“见火不救”在美国同样引起了广泛关注和激烈争论，CNN、NBC和《纽约时报》、《华盛顿邮报》都作了跟踪报道，很多人认为这件事玷污了消防员的崇高形象，美国国际消防员协会（IAFF）批评“交钱灭火”的政策极不负责：“任何一名消防员都不应被迫在奔赴火场前，还要查查发生火灾的建筑是否交了钱。”但也有很多人表示理解，认为“没有免费的午餐”，事实上即使南富尔顿的居民也并非在免费享有消防服务，因为消防队的经费正是来源于他们的纳税，很多人选择居住在市镇之外的乡村，就是为了逃避市镇政府征收的财产税，同时又要占用市镇的就业机会、教育资源乃至灭火救援服务，南富尔顿市政府没有权力用纳税人的钱去为“既不交税也不交费”的非本市居民提供服务。
二、比较分析
在面临火灾威胁时得到及时有效的灭火救援服务，是公民对现代社会的最低要求。透视这两起表面上有所差异的“见火不救”事件，却可以找到相似的原因和症结，反映了不同社会制度、政府治理结构和经济社会发展水平国家在推进灭火救援基本公共服务均等化过程中面临的共同挑战。
首先，有必要对中美两国有关的基本国情加以比较。第一，从基本社会制度看，中国作为人民民主专政的社会主义国家，实行的是社会主义市场经济制度；美国作为宪政联邦共和制国家，奉行的是自由资本主义的市场经济制度。第二，从政府治理结构看，《中华人民共和国宪法》规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”我国实行中央、省、市、县、镇五级政府架构，各级政府间有明显的隶属关系；美国实行联邦、州、地方三级政府架构，联邦政府的权力和职责范围由《合众国宪法》限定，地方政府的结构和权力由州宪法确立，同为地方政府的市、县、镇、特区虽然形式多样、差别巨大，但地位完全平等。第三，从经济社会发展阶段看，中国是一个新兴的发展中大国，2011年人均GDP5432美元，尚处于工业化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，城乡发展差异仍很突出；美国19世纪80年代的工商业产值已超过农业，20世纪初基本完成工业化和城镇化，是世界上规模最大、最具多元性和竞争力的经济体，2011年人均GDP48387美元，是中国的8.9倍，农业人口不足全国劳动力的1%，超过四分之三的人口居住在市镇或其郊区。
其次，应当对基本公共服务的概念和基本制度安排有所了解。公共服务是指使用公共权力、公共资源满足公民和社会组织各种需求的社会生产过程，其中涉及公民生存、安全等基本权利性质的即属于基本公共服务。由于市场经济建立在“经济人”假设的基础之上，利益诱导是其基本运行动力，而基本公共服务不存在或仅有很少“可追求利益”，因而难以引起市场主体的持续稳定兴趣，靠市场经济“看不见的手”难以提供有效运行的基本公共服务，即“市场失灵”。因此，政府在基本公共服务安排中扮演着“总导演”的角色，担负着“总负责”的重任，其定位是其他任何主体无法替代的。
（一）从城乡消防力量的覆盖程度看，中美存在较大差距。受城乡二元结构影响，我国城乡灭火救援服务水平差异明显，消防资源配置不均衡的问题突出。作为专业消防力量主体的公安现役消防队只配备到城市（直辖市、地级市、县级市）和县城（县政府所在城关镇），广大乡镇、农村地区没有专业灭火救援力量，发生火灾以自救为主，城市的公安消防队往往“远水不解近渴”。近年来，一些经济较发达的乡镇开始建立起专职、志愿消防队。截至2011年底，全国共有乡镇专职消防队3546个、志愿消防队10637个，村级专职消防队678个、志愿消防队114764个。，与全国33270个乡镇、588879个行政村相比，乡镇和村级消防力量的覆盖率分别为42.6%和17.0%.
美国已基本实现消防力量全面覆盖。截至2010年底，全美共有30125个地方政府建立了消防部门，设立51300个消防站，装备各类消防车14.64万辆，消防人员110万。根据美国人口普查局统计，截至2012年美国共有89004个地方政府，包括19522个自治市、3031个县、16364个镇、50087个特别区，剔除与消防服务无关的特别区（主要为教育、供水、自然保护等目的），消防力量基本实现全覆盖，当然也还有极少数地方类似奥拜恩县没有建立消防机构。
（二）差异化的城乡灭火救援服务供给方式，是中美两国的共同特点。中美两国的城市灭火救援，均以职业制等专业消防力量为主体。在我国，城市和县城的灭火救援以公安现役消防队为主，以政府专职消防队为补充。截至2011年底，全国仍有79个县没有任何形式的专业消防队伍，占县级行政区划的2 8%.在美国，人口2.5万以上的城市（居住了65%以上的人口）以职业制消防力量为主，在15个人口超过100万大城市的消防部门，11个全部采用职业制，另外4个也以职业制为主体，以少数志愿消防员作为补充。
中美两国的乡村消防力量各有特点，但均与城市有明显区别。2009年修订实施的《中华人民共和国消防法》规定“乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救工作”、“村民委员会、居民委员会根据需要，建立志愿消防队等多种形式的消防组织”，明确了我国乡镇、农村消防力量的发展方向：乡镇主要是地方政府组建的专职、志愿消防队，行政村（自然村）主要是村民委员会等村民自治组织成立的志愿消防队。目前乡镇专职、志愿消防队伍尚处发展初期，由于建设标准、保障机制不健全，整体战斗力较低。
美国乡村（人口2500人以下的市、镇和农村）主要的灭火救援力量是志愿消防队。在14218个少于2500人口的市镇设立的消防部门中，93.4%完全由志愿消防员组成，4.7%以志愿消防员为主，只有1.9%完全或主要由职业消防员组成，志愿消防员达36.7万名，职业消防员仅1万名。志愿消防队在美国被公认为任务最艰巨、社会贡献最大的志愿服务，受到全社会普遍尊重。
（三）民营化与“用者付费”遇到挫折，证明单纯市场化不能提供可靠的灭火救援公共服务。范家屯民办消防队成立的初衷，既不乏服务乡里扶危救难的公益精神，也确有赢利挣钱的现实考虑。但是，灭火救援作为典型的基本公共服务，具有突出的共用性、非排他性，公众普遍具有免费接受服务的“搭便车”心理，民办消防队想通过灭火救援收费挣钱，事实上是难以实现的。2005年笔者作为公安部消防局工作组成员到当地调研，民办消防队的队长说，“以前别的村不交钱我们也击救火了，但交过钱的村民看不交钱也救火，第二年也不交了，我实在是担心以后再没人交钱，所以才没去。这几年我们已亏空十多万元，连油都加不起了，不是我们见死不救，实在是无能为力。”
“用者付费”，是公共政策领域的一项传统政策工具，要求某项服务的使用者付出一定成本，不使用者则不需要付费。该模式不但一直伴随着理论上的争议，实践中也主要应用于公交、自来水、燃气等非紧急类公共服务项目。南富尔顿人口不到3000人，要负担17名志愿消防员、3台消防车的运行费用，如果长期额外承担市界外的火灾扑救，由此增加的费用是这个小镇不能承受的，“见火不救”实属必然。
中国的民办消防队试水的是“民营化”，美国的志愿消防队则想通过“订购服务”实现用者付费，却都因为收费难而“见火不救”，这都说明完全依靠市场机制不可能提供可靠的灭火救援保障，即市场不是灭火救援基本公共服务可信赖的供给主体。
（四）地方政府履行基本公共服务职责缺位，是“见火不救”事件的共因。根据现代公共服务理论，供给主体是公共服务系统中最重要的系统要素。虽然除政府之外，私人部门、志愿组织等非营利机构和社区乃至公民个人都可以成为公共服务的供给主体，但公共服务的非排他性和非竞争性特征所带来的市场失灵，以及政府作为公共利益的代表者、实观者的定位，都决定了政府天然是公共服务尤其是基本公共服务的主要供给者。两起“见火不救”事件，根本原因就是地方政府缺位和不作为。
范家屯镇经济发达，2005年财政收入超过3000万元，但当时镇政府没有把提供消防安全保障作为自身职责，认为灭火救援是公安消防队的事，对民办消防队投有积极扶持引导，在中央严令禁止涉农集资捧派后，为规避责任更是撒手不管，让民办消防队自行与各村联系收费，没有承担起对本镇消防工作的领导责任，导致政府履责缺位。
在美国，消防是传统的地方事权。在以农业为主的田纳西州，农村地区的公共服务相对滞后。1987年1月，奥拜恩县行政管理委员曾通过决议建立县消防局，但之后一直未就人员配备、经费保障通过任何决议，导致消防局成立后没有采取任何火灾防控措施。2009年1月，纸上谈兵22年的“奥拜恩县消防局”无疾而终。“做好事”的南富尔顿市力不从心，更凸显了奥拜恩县的不作为。
三、几点启示
党的十八大报告提出了“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的要求。消防安全作为公共安全的重要组成部分，直接关系所有社会成员最基本的生命权和生存权，是社会稳定持续发展必需的基础性保障条件之一。为城镇、农村居民提供基本的消防安全保障特别是及时有效的灭火救援服务，是全面提高城镇化质量的题中应有之义。
中美两国社会制度、政府治理结构和经济社会发展水平差异显著，但在灭火救援基本公共服务市场化的道路上却同样面临“见火不救”的挑战，分析比较这两起典型事例，对我们的重要启示是，各级政府必须切实承担起为本地区提供灭火救援基本公共服务的法定职责，并在现实多重约束（经济社会发展水平、可支配财力、地理位置、居民需求偏好等）条件下，创新政府主导、社会参与的多元供给机制与方式，慎用市场化工具，选择符合中国国情的灭火救援基本公共服务均等化实现路径，不断提高城乡防控火灾的能力和水平。
（一）提供灭火救援等消防安全保障，是服务型政府的重要责任。建设服务型政府已成为中国各级政府的共识。在当代经济学理论中，由政府提供公共服务不仅必要，而且其消费的非竞争性也将使资源配置更有效率。政治学者也同样认为，政府运用其权威来供给公共服务具有天然的正当性和必要性。2012年11月，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将包括基本民生和安全需要的公共安全等领域的公共服务纳入基本公共服务范围，并提出“牢牢把握基本公共服务的公益性质，明确政府的主体责任，完善公共财政体系，利学划分各级政府基本公共服务事权与支出责任，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制”等基本要求。
基于对公共服务供给效率的考虑，不同层级的政府需要对应不同的职责。正如美国经济学家奥特茨所说：“几乎每个国家都分为不同层级的政府，但分层不是目的，关键在于如何赋予不同层级政府适当的公共供给责任”。政府间的公共服务职责分工，应遵循受益范围原则、事权与则权一致原则和法治化原则。我国2009年修订实施的消防法明确了组建乡镇政府专职消防队、志愿消防队属于地方事权，这与公共消防的实际受益范围基本局限于本地区的实际相符。此前，我国农村的灭火救援不论从制度设计还是工作实践上都基本是空白，近年来虽然地方政府逐步重视这一问题，但由于目前基层政府财政收入尚未与其日渐增多的基本公共服务责任匹配，一定程度制约了农村灭火救援力量体系的建设和和持续发展。解决这一问题，既需要国家完善“事权决定财权”的顶层设计，现阶段更需要加强财政转移支付，由中央、省两级财政对中两部不发达、欠发达地区的乡镇农村消防力量建设进行々项支持，以弥补税收划分方式的不足，填补乡镇消防基层基础建设经费缺口。
2005年范家屯民办消防队“见火不救”事件后，当地政府切实认识到加强乡镇、农村消防队伍建设是政府职责，公主岭市政府投资300余万元，在范家屯镇建立了站舍面积2300平方米的政府专职消防队，投资210万元为21个乡镇购买了消防车，以政府责任的回归填补“缺位”，推动实现了农村灭火救援基本公共服务的全覆盖。“十一五”以来，吉林省各级政府累计投入近3亿元，为591个乡镇建立政府专职消防队、志愿消防队，并支持建立8622个村级志愿消防队，基本实现了“一镇一车一站，一村一泵一队”，发挥了政府、社会两个积极性，农村的消防安全条件明显改善。
（二）基本公共服务的属性，决定了灭火救援不可能完全依靠市场提供。近年来，公共服务的市场化是全球公共服务机制改革诸多选项中的一个热门话题，也争议颇多。虽然公共服务的市场化供给（包括民营化、用者付费、合同外包、特许经营等）不应被简单解读为完全由私人部门提供，但竞争是市场机制的核心，市场主体受经济利益驱动，必然以营利为目的、追求利润最大化“。”搭便车“心态和侥幸心理，决定了公众不可能愿意为火灾这样的小概率事件预先付费，即使火灾发生后也普遍认为政府和社会应当提供免费灭火救援，这势必造成民办消防队收费难，而如果长期不能得到回报甚至难以为继，民办消防队必然退出服务，这在范家屯民办消防队”见火不救“事例中已得到验证。
南富尔顿志愿消防队向本行政区域之外的居民提供消防服务，属于基本公共服务“外溢性”（即受益范围超出了地方政府辖区的界线）的表现。要保持“外溢性”的稳定，就必须对由此增加的成本进行补偿，但如果政府无所作为，仅仅依赖消防队与不确定的潜在受益对象签订合同收取费用这一简单的市场化手段，必然无法建立稳定的费用补偿机制，应当是在有关政府之间达成服务协议，由接受服务的政府向提供服务的政府提供一定的财政补助“购买”服务。事实上自2009年1月设立奥拜恩县消防局的决议被撤销后，当地一直在椎动奥拜恩县与县域内的8个市镇建立协作关系，依托已有消防力量建立覆盖县城的消防服务体系，再由奥拜恩县通过对乡村居民征收电表附加费、财产税或者新增消防税等方式补贴市镇消防队，既可避免奥拜恩县新建消防队的巨大开支，又能稳定合理地补偿市镇消防队的额外支出，从根本上解决乡村居民的火灾扑救问题，但目前尚无结果。
（三）政府主导、社会参与，是城乡灭火救援基本公共服务均等化的必然路径。过去二三十年，公共部门改革已成为全球浪潮，不管是发达国家还是发展中国家，政府职能都处在发展变革之中，尤其关注如何改进公共服务的提供机制和探索新的提供模式，政府管理实践也更多接受了公共服务多元供给机制的理念，以政府为单一主体的传统公共服务供给机制，正在向提供者与使用者良性互动的当代公共服务供给机制过渡，政府主导、社会参与越来越成为公共服务的发展方向。建设服务型政府，加强政府的公共服务职能，是全面建成小康社会的必然要求。当前我国公共消防安全保障的突出特征是，城乡差异明显，农村灭火救援力量体系尚处于探索建立的初始阶段。按照“十二五”期间基本公共服务“供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意”的目标，要实现城乡灭火救援基本公共服务均等化，任务十分艰巨。
一是要明确各级政府提供灭火救援服务的主体责任。各级政府必须责无旁贷地承担起发展灭火救援力量体系、提供消防安全保障的责任，并由单一的服务提供者向提供者与制度设计者并重的角色转变，尤其要从灭火救援服务使用者、消费者的角度对服务机制进行改进和重构，准确把握城乡居民对灭火救援服务差异化的实际需求，建立和畅通居民对公共服务质量的信息反馈渠道，逐步形成灭火救援公共服务的提供者与使用者互动机制，探索建立灭火救援公共服务的质量管理途径。
二是要合理划分各级政府提供灭火救援服务的职责。应进一步发展公安现役消防队伍，把公安消防队伍建设成灭火救援的攻坚力量，在全国范围内提供灭火和应急救援服务。地方各级政府要全面落实本辖区公安消防队伍用于火灾预防、扑救和应急救援的消防业务经费保障，并根据经济社会发展需要积极发展专职消防队、志愿消防队。要按照事权决定财权的原则确定各级财政的消防经费支出原则，财力不足的可通过专项转移支付等方式予以补助。
三是要充分发挥志愿消防队等社会组织的作用。志愿服务组织的快速发展为公共服务供给提供了新渠道，打破了公共服务领域中狭窄的政府与市场的二元思维。从国际经验看，志愿消防队作为现代社会重要的志愿服务，已成为很多国家主要的消防力量，得到很高的社会评价。美国110万消防员中70%是志愿消防队员，欧盟27个国家270万消防员中志愿消防队员占87%.各级政府要高度重视灭火救援服务的志愿性供给，坚持民办公助，对志愿消防队伍建设发展给予鼓励引导和政策扶持，如为志愿消防员提供免费的灭火救援技能培训、执勤补贴和意外伤害保险，为志愿消防队提供营房和车辆装备，对志愿消防服务行为进行褒扬奖励并提供社会机会回报等等。
总之，目前我国城镇化水平和质量总体不高，综合国力有限，加之国土幅员辽阔，解决广大城乡的灭火救援需求，要坚持改革思维，借鉴国际经验，充分发挥中央，地方和社会三方面的积极性，在稳定发展公安现役消防力量的同时，推动地方政府加快政府专职消防队伍建设，鼓励和引导群众积极投身志愿消防服务事业，大力发袋乡镇、农村志愿消防队伍，培育消防力量新的增长点，努力构建以公安消防队伍为主力军、以政府专职消防队和单位专职消防队为补充、以志愿消防队伍为基础的现代消防力量体系，切实提高灭火救援基本公共服务均等化水平，从根，奉上解决广大农村地区、亿万农民群众的初起火灾扑救问题，筑牢防控火灾的基础。
作者简介：
司戈，公安部消防局社会消防工作指导处高级工程师。
本文转载自《中国应急管理》
