摘要：近期重特大事故频发多发，给人民群众生命财产造成重大损失，暴露出公共安全工作存在系统脆弱性。为有效防范遏制重特大安全生产事故发生，要加快推动实施“平安中国”的国家战略；强化源头治理，全方位构建隐患排查治理的常态化机制；强化应急准备，提高预案和演练的有效性；强化事故责任调查和技术调查，从安全管理和本质安全两方面加大事故风险防范力度；推进应急文化建设，提高全社会安全责任意识、风险识别水平和避险自救互救能力。

关键词：生产安全事故；系统脆弱性；安全发展；源头治理；应急准备；事故调查

今年全国两会闭幕以来，在短短几个月内，陆续发生了“3·29”吉林省八宝煤矿特大瓦斯爆炸事故、“5·20”山东省保利民爆公司特大爆炸事故、“6·3”吉林省宝源丰禽业公司特大火灾事故等多起重特大安全事故。重特大安全事故频发给人民群众的生命和财产安全造成重大损失，引起社会广泛关注，也造成严重的负面影响，值得深思与警醒。

一、重特大事故频发暴露公共安全存在系统脆弱性

初步调查分析表明，近期连续发生的几起重特大事故，无论事故类型如何，无论发生在何地，相关企业、地方和部门在风险管理、执法监督、事故预防和应急准备等方面都普遍存在一些缺陷与失误，暴露出我国公共安全工作中的系统脆弱性。突发事件中涌现出的系统脆弱性，本质上是结构性缺陷。

从表面看，个人或者个别部门责任因素对事故发生似乎起到了很大作用，这也就是为什么每当出现重大生产安全事故之后，几乎无一例外地被称之为“责任事故”。客观分析，在每一起事故背后，几乎都存在非常复杂的原因。从宏观上分析，如果一种现象反复普遍出现，就可以看成具有规律性特征，这种规律反映的是在系统和基本面上的问题。多年来，我国安全生产实际情况证明，仅仅依靠追究个人责任并不能从根本上解决制度建设上存在的深层次问题。实际上，由于个人或单一因素造成重大事故的几率很低，而源于组织性因素、社会性因素和文化性因素的系统缺陷才是导致事故不断发生，甚至同类事故反复出现的主要原因。

工业化国家的发展历程和我国多年的实践都反复验证了安全生产的一个论点——对公众的安全保护水平主要取决于三个维度的要素：一是经济基础与生产力水平。二是科学与工程技术能力。三是安全文化水平及其表现。

从我国当前的情况看，首先，经过30多年的改革开放，国家经济实力有了明显提升，经济总量已居世界第二位，已有能力从财力、物力和人力资源上逐步加大安全投入，解决存在的安全隐患。其次，现代科学技术的进步可以为安全生产的应用技术与工程实践提供强大支撑。从总体上看，大多数安全生产保护关键技术与装备问题都可以得到很好的解决，即使是在一些风险度较高、治理难度较大的安全生产保护技术环节上，也不存在难以逾越的技术障碍。

当前，在三个维度的要素中，关键性因素是安全文化水平及其表现，其中主要包括执政理念、发展模式、价值观认同、法治环境和公众素质等，特别是地方政府的宏观政策导向，包括发展模式、资源配置和政策干预力度等。在当前情况下，如果重特大生产安全事故频繁发生，公众自然会把关注焦点集中在执政理念和发展目标等与社会管理密切相关的方向上，而这些问题具有较高的敏感性，如长期得不到有效解决，且反复出现较大波动，不仅会使“民生赤字”增加，而且必然影响政府公信力和执政水平的提高。

改革开放30多年来，我国经济持续较快增长，经济发展的巨大成就令世界瞩目，但同时也毋庸讳言，政府社会管理相对滞后，甚至积累了大量的“民生赤字”，已开始影响国家发展的速度与质量。党中央、国务院对事关人民群众根本利益的安全生产工作高度重视，采取了一系列坚决有力的措施，取得了很大成效，但事故总量依然较大，重特大事故频发多发，安全生产形势严峻。在这样背景下，认真思考安全生产工作中的一些深层次问题，从本质上认识生产安全事故发生的基本规律，对提高安全生产工作的认识论与方法论水平都具有一定的现实意义。

安全生产活动建立在现有经济形态之上，安全生产问题在生产经营活动中产生，其发生和演变与国家经济发展具有必然联系。经济发展水平是事故与伤亡数量的基础，经济总量扩大将会导致事故总量增加，第二产业尤其是制造业比重增加可能增大生产安全事故风险。工业化与城镇化高速发展时期，事故伤亡数量与经济增长率密切相关。国家政策干预对生产安全事故预防具有重要作用。这些都是当前影响我国安全生产形势的基本因素。

安全生产水平是国家社会文明进步程度的反映，也是社会主义核心价值体系的重要组成部分，事关执政宗旨。作为一个负责任的政府，应该始终把人民生命安全放在首位，把保证所有劳动者在生产过程中的安全与健康作为经济社会发展的基本目标。如果在全国范围内出现安全生产水平滑坡、工伤事故与职业危害超出社会容许程度的情况，将给经济发展与社会进步带来消极的影响，必须及时加以调整，避免“民生赤字”长期累加，积重难返。

二、防范遏制重特大事故是社会公众的广泛期待

公众对安全事故的反应一般表现为“耐受”、“容忍”和“爆发”三个阶段。在出现一些偶发公共安全事件时，公众尚能在“免疫”机制下，呈现“耐受”状态；当重特大公共安全事件多发且对社会有明显影响时，如果政府能够妥善处置，公众尚能够保持“容忍”态度；但若重特大公共安全事件短期内反复发生，对公众安全持续造成严重威胁，而政府又难以及时有效应对，就会超出社会负荷能力，使公众难以容忍，进而导致社会普遍不满，甚至可能出现强烈反应。

当前，公众对关系民生的社会问题关注度日益提高，参与度持续增大，对政府社会管理能力不断提出更高的要求和期待，这种新变化对各级政府而言，是前所未有的挑战。公共安全事件现实风险度及其控制能力是国家经济社会发展水平的标志性反映，公共安全的发展历史具有明显的阶段性特征，国家的公共安全政策应从经济、社会和技术现状出发，与国家经济社会发展总体战略目标相协调。政府为公众所提供的公共安全保障程度不能滞后于经济发展水平，不能明显低于公众期望，更不能超出社会对公共安全事故的承受力。发展不能以生命为代价，经济建设决不能损害公众的安全和健康基本权益。如果说在工业化初始阶段，发展目标可能更多地体现在GDP等经济性指标，同时全社会也都十分关注物质利益的话，那么当社会发展到工业现代化的形成时期，公众则开始更多地关心社会发展状况，关心包括民主法制、安全生产和环境保护等在内的社会问题，更加关注精神文明的需求，即出现一个迫切需要加强社会管理的重要拐点。在物质文明与精神文明高度发达的今天，公共安全更加具有了前所未有的社会学和政治学意义，重特大生产安全事故频发将给国家经济社会发展带来较大风险。每次重特大生产安全事故发生后，各级领导高度重视，相关地方和部门全力处置善后，但显而易见，亡羊补牢不如未雨绸缪，更何况在实际工作中，因为种种原因，许多时候亡羊未能及时补牢，导致同类事故频发。长此以往，将对国家改革发展和社会稳定造成负面影响。

三、防范遏制生产安全事故的对策建议

党的十八大以来，党中央提出了“美丽中国”、“两个百年”和“中国梦”等宏伟目标，重特大事故频繁发生，将对这些战略构想的实现带来许多困难，甚至阻碍。为克服公共安全领域普遍存在的系统脆弱性，完善我国公共安全体系特别是安全生产应急管理体系，建议从以下5个方面入手，加强我国公共安全体系的制度化建设。

（一）加强顶层推动，坚定不移实施“平安中国”的国家战略。发展的核心是人的发展，改革开放和发展经济的根本目的是提高人民物质与精神生活质量。因此，必须坚持以人为本，努力实现安全发展。要在经济发展的同时，逐渐大幅度改善劳动者的工作条件与安全保障，使广大人民群众在公平享受到发展成果的同时，感受到作为国家主人翁的尊严，体会到社会主义制度的优越性。长期以来，企业安全生产基础薄弱，政府法制监督力度不足，“三违”现象普遍存在的根本原因，都可归纳为对以人为本、安全发展的理念认识不足和落实不够。因此，绝不能一味简单、生硬、不顾代价追求发展，在任何情况下都要把维护劳动者的安全健康作为与发展生产、繁荣经济同等重要的目标。不能把安全生产置于经济建设的从属地位，而应将其作为促进生产和推动经济发展的手段。

工伤事故与职业危害不应超出国家与社会的承受力，安全生产状况也应达到国家投入所期望的水平，发展不能以人的生命与健康为代价。国家制定安全发展战略的重要内容就是对不同发展阶段确定这样的一个“度”，即依据社会经济发展的不同阶段确定安全保护水平。应依据国家经济社会发展总体目标，逐步调整发展战略，逐渐弱化GDP考核指标，强调和充实公共安全、环境保护、公共基础设施和扶贫济困等一系列涉及民生的社会管理内容，并将其作为评价地方经济社会发展水平的主要依据。通过调整经济结构，加快城镇化的步伐，改变过去主要依靠投资和扩大基本建设规模来推动GDP增速的发展模式，把人民群众安居乐业、社会平安稳定和国家长治久安放在国家发展的优先位置，坚定不移地实施“平安中国”的国家战略。

同时，应在科学发展观和“平安中国”发展战略指导下，加快突发事件应对法、安全生产法、矿山安全法、安全生产应急管理条例及其他安全生产相关法律法规和实施细则的修订、起草工作，完善公共安全法制体系。

（二）强化源头治理，全方位构建隐患排查治理的常态化机制。一是充分利用当前安全生产大检查的契机，最大限度排查治理风险隐患。当前，国务院办公厅已下发通知，要求在全国范围内开展为期3个月的安全生产大检查。各地各部门可充分利用此契机，全面深入系统地排查治理所辖范围内的风险隐患，堵塞安全监管漏洞，强化安全生产措施。在检查过程中，要加大部门联合检查治理力度，尤其要注意排查那些因地域、部门管辖范围或职能交叉形成的监管真空或薄弱环节和领域，注意风险隐患可能造成的连锁或叠加效应，立足全局，采取综合风险防控措施。二是及时总结安全生产大检查的阶段性成果，建立隐患排查治理的常态化机制。本次安全生产大检查也是一次很好的以人为本、科学发展理念的宣传动员和贯彻实施活动。各地、各单位应充分利用各种媒体，采取多种方式，引导社会广泛参与，在全社会掀起学习贯彻安全生产法律法规、严格落实安全生产责任、全员参与隐患排查治理的高潮。及时发现、总结和学习推广先进典型和经验，把大检查中形成的好经验、好做法总结提炼固化为规章制度和标准规范，把安全生产大检查与“打非治违”专项行动、与安全专项整治相结合，建立完善横向到边、纵向到底的隐患排查治理体系。三是进一步强化对安全生产工作的社会监督。在现有国家公共安全监督检查体制与机制的基础上，进一步强化企业职工、社会公众和媒体对国家、地方和企业安全生产工作的监督。一方面，要增加安全生产相关信息的透明度，要求在企业内部和面向社会公开企业生产状况、危险源分布、监测监控数据、事故隐患治理、安全管理现状、安全生产检查结果、职业危害预防、事故调查处理结果等所有安全生产相关信息，主动接受企业职工、社会公众和媒体的批评监督，使企业增强遵守安全生产法律法规的自我约束性。另一方面，要建立企业职工监督和批评本企业安全生产的工作机制。例如，在企业里推广建立由工人代表、安全卫生专家和企业负责人代表所组成的“企业安全生产委员会”，从制度上保证企业职工参与安全生产有关的重大决策，监督企业安全生产责任制的落实，及时反映企业职工安全生产的诉求等。

（三）以情景构建为先导，强化应急准备，提高预案和演练的有效性。凡事预则立，不预则废。通过几年来的不懈努力，我国已初步建立了横向到边、纵向到底的预案体系。在解决了“从无到有”的问题之后，如何提升应急预案质量、提高应急预案的有效性成为全社会普遍关注的问题。从国内外实践经验看，应更加重视预案编制过程，在预案编制伊始，就开展全面系统的风险评估和能力评估工作，根据评估结果进行风险预先控制和应急准备，并基于残余的主要风险和现有资源能力，编制应急预案，这样可以从根本上提高预案的针对性和有效性。在突发事件应急处置过程中，往往需要启动多个预案，需要许多部门单位按照各自预案在同一时间协同应对。所以，突发事件应急处置效率不仅取决于单一预案的有效性，更取决于相关预案衔接的有效性。为了提高预案之间的衔接匹配程度，需要对预案体系进行统筹设计与优化。应进一步明确预案体系的基本层级架构和不同层级预案的目标和功能定位，以风险事件情景构建为基础，确定单件预案所涉及的部门人员以及预案之间可能存在的衔接联动关系。目前，对于常规突发事件我们已具备较强应对能力，但对危机和巨灾等非常规突发事件，仍然存在准备不足、临时应对的情况。就国家层面而言，基于底线思维和现代风险管理理念，应立足应对重大非常规突发事件，进一步总结和反思应急处置的实践经验教训，尽早启动重大突发事件情景构建工作，研究这些重大事件情景的可能诱发原因、一般演化过程、后果和基本应对策略与具体应对任务，为应急准备提供具体目标，通过“情景”引领和整合，使应急管理中的规划、预案和演练三项工作在目标和方向上能够保持协调一致，使我国的应急管理工作迅速实现由传统“救灾响应型”向“防灾准备型”的战略转变。

应急演练是检验完善应急预案，提高应急准备能力的重要途径。目前，许多应急演练侧重展示性和示范性，与应急处置实际情况相差较大，而且多是低水平重复，在演练策划实施过程中也没有开展系统科学的演练评估，难以切实通过演练发现问题，改进工作。尽管示范性演练必不可少，但就提高演练有效性而言，今后应着重开展检验性演练或逐步增大示范性演练中的检验性成份，使演练能够充分发挥应有作用。演练评估总结是应急演练中的一个很重要的环节，只有通过系统科学的评估才能真正发现演练暴露出的问题，指明改进方向和路径。演练活动结束后，应深入开展评估总结工作，并采取切实措施跟踪解决演练发现的问题。在围绕涉及社会公众的应急预案开展演练活动时，必须想方设法让公众代表参与演练准备实施过程。此外，应加强演练规划和演练管理工作，合理规划同一年度的不同演练科目布局以及不同年度同一演练科目的侧重点设置，提高演练工作的系统性，通过演练全面提高应急处突能力。

（四）强化事故责任调查和技术调查，从安全管理和本质安全两方面加大事故风险防范力度。我国政府历来高度重视重特大生产安全事故的调查处理和事故预防工作。我们一直强调事故调查要坚持“四不放过”原则，即事故原因不查清不放过，事故责任者未处理不放过，防范措施不落实不放过，有关人员未受到教育不放过，而目前在实际操作过程中，查清事故原因和追究事故责任这两条被普遍重视，事故防范措施和职工群众教育则往往难以细化落实。在事故防范方面，常常偏重管理措施，忽视技术防范措施，欠缺对事故揭示的安全科学理论问题的深入分析和研究。

为有效遏制重特大事故频发态势，在继续健全事故责任追究体系，严厉惩处事故责任人的同时，应从技术层面对重特大事故案例及时开展深入调查研究，全面揭示事故预防和处置方面存在的短板和问题，并针对性地加强相关基础理论研究和技术攻关工作，在此基础上提出具体可行的技术防范措施。通过事故调查提出的同类事故的防范对策措施的实际效果如何，在很大程度上取决于这些对策措施的落实情况。不论是管理措施还是技术措施，都应明确落实防范措施的责任主体，建立防范措施落实情况跟踪检查机制。此外，还应将技术调查研究结果适时纳入国家法规标准体系，从而提高技术防范水平，避免先天缺陷，努力实现本质安全。

（五）推进应急文化建设，提高安全责任意识、风险识别水平和避险自救互救能力。应急文化是人们开展事故预防与救援实践活动的反映和升华，反过来又制约着人们当下的事故预防与救援活动，大到国家安全生产和应急管理指导方针原则，小到个人的安全责任意识和风险识别感知水平，都是应急文化的具体体现。要真正推动生产安全水平实现实质飞跃，必须大力推进安全文化建设，让以人为本、安全发展的科学理念深入各级政府、部门、社会组织和个人的思想，真正实现全社会自发参与实现生产安全的良好工作格局。一要加大对各级领导干部和从业人员的安全培训教育，提高其责任意识和履职水平。在安全生产活动中，各级领导干部应充分发挥模范带头作用，带头深入一线开展隐患排查治理和安全生产科普宣教活动，并在日常生活工作中身体力行，成为防范遏制重特大事故的排头兵。二要提高公众的风险识别水平和避险自救互救能力。整合科普宣教资源，不断拓宽安全知识传播渠道和形式，深入农村、社区、机关、学校和企业，加大宣传广度、深度、频度，广泛开展参与性体验性强的培训演练活动，让公众了解周边环境存在的安全风险、可用的应急资源以及相应的安全知识，增强安全意识，消除认识误区和侥幸心理，树立自救、互救和公救相结合的理念，提高避险自救互救能力。三要逐步建立宣教培训效果考评机制。各级政府和有关部门不能只从自身认识出发，不能仅用开展了多少次活动、发了多少宣传册、培训了多少人等数量指标作为宣教培训工作好坏的考量标准，应该从数量和质量两方面设定宣教培训工作目标，并建立相应考评机制，着重考虑目标受众通过参加宣教培训活动其意识、知识、能力究竟有多大提高。

民之安危乃国之根本。只有坚定不移地践行科学发展观，坚持以人为本、安全发展，才能全面体现立党为公，执政为民的思想和路线，人民才能幸福安康，国家才能长治久安。

作者简介：

刘铁民，研究员，应急管理专家组成员，中国安全生产科学研究院学术委员会主任。　

姜传胜，博士，中国安全生产科学研究院教授级高工。

本文转载自《中国应急管理》